Puheet
OECD:n maa-arvioinnin suositukset antavat hyvää perustaa seuraavan vaalikauden hallinnonuudistuksille
Valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtaja, OTT Tuomas Pöysti OECD:n Suomen julkisen hallinnon maa-arviointiraportin julkistamistilaisuudessa Säätytalolla 31.5.2010.(viite 1)
OECD:n Suomen julkista hallintoa koskeva maa-arviointi ja sen suositukset kuvaavat
hyvin Suomen hallintopolitiikan ja hallinnon kehittämisen haasteita ja
vastaavat myös valtiontalouden tarkastusviraston suorittamassa ulkoisessa tarkastuksessa
saatua käsitystä. Julkisen hallinnon ohjausjärjestelmän uudistaminen
ja Suomen hyvinvoinnille ja menestykselle edellytykset luovan Suomi 2030 –
strategian valmistelu ja toteuttaminen ovat seuraavan vaalikauden tärkeimpiä
tehtäviä. Julkista hallintoa koskevassa kehittämisessä on OECD:n maaarvioinnissa
korostettujen asioiden toteuttamiseksi tärkeää siirtyä julkisen tietojohtamisen
aikakauteen. Se mahdollistaa myös julkisen hallinnon ja palvelutuotannon
tuottavuuden hyppäyksen uudelle tasolle. Budjetointi ja strateginen johtaminen
tulee saada lähemmäksi toisiaan mutta samalla menokurista on pidettävä
kiinni.
OECD on jälleen tuottanut hyödyllisen ja ajankohtaisen maa-arvioinnin Suomen julkisesta
hallinnosta. Suomen julkisen hallinnon maa-arviointiin kannattaa perehtyä yhdessä
kahden muun tänä keväänä julkaistun OECD:n raportin, Suomen talouden maaarvioinnin
(OECD Economic Surveys, Finland, 4/2010) ja paremman sääntelyn maaarvioinnin
(OECD: Better Regulation in Europe, Finland. OECD 2010) kanssa. Nämä
kolme raporttia antavat erinomaista perustaa seuraavan hallitusohjelman ja seuraavan
vaalikauden talous- ja hallintopolitiikan sekä ohjausjärjestelmäuudistusten ja hallituksen
strategian valmistelulle. Toivottavasti raportit kuluvat lukijoiden käsissä hiirenkorvalle.
Kansallisesti on huolehdittava siitä, että tieto näiden arviointien keskeistä
havainnoista leviävät laajalti julkiseen keskusteluun ja poliittisten päätöksentekijöiden
käyttöön. Ne eivät saisi jäädä yksinomaan teknokraattisen asiantuntijayleisön omaisuudeksi.
Valtiontalouden tarkastusvirasto perustuslaissa säädettynä ja eduskunnan yhteydessä
toimivana ylimpänä kansallisena tarkastusviranomaisena on tuloksellisuustarkastuksillaan
ja ohjausjärjestelmien ja hallinnon sekä tulosohjaukseen kohdistuneella tilintarkastuksillaan
kattanut suurimman osan niistä asioista, jotka ovat OECD:n arvioinnin
kohteena. Tämä antaa hyvän mahdollisuuden testata myös OECD:n arvioinnin
havaintojen pätevyyttä. OECD:n suositukset ja havainnot vastaavat niitä huomioita,
joita VTV:n tarkastuksissa on saatu. Eräissä konkreettisissa yksityiskohdissa OECD:n
raportissa ei varsinkaan budjetointia koskevilta osin ole ehkä huomioon kaikkea
Suomessa tapahtunutta kehitystä ja osa suosituksista voi olla ehkä liiankin varovaisia.
Kommenttini tältä osin koskee politiikkaohjelmia ja ohjelmajohtamismenettelyä, joka
arvioni mukaan on nykymuodossaan tullut tiensä päähän. OECD:n raportissa itsessään
on eräitä jännitteitä strategista ketteryyttä parantavan keskuksen ja johtajuuden
vahvistamisen sekä keskitetyn ohjausmallin toimivuutta informaatiohallinnon asioissa
koskevan epäilyksen välillä. Raportissahan myös epäillään, onko varsinkaan informaatiohallinto-
ja tietoyhteiskunta-asioissa Suomessa valittu toimintamalli toimivin.
Strategista ketteryyttä osin suositellaan parannettavaksi paremman tiedon ja näyttöön
perustuvan politiikkavalmistelun avulla. Ketteryyden este ei kuitenkaan useinkaan ole
tieto vaan johtajuuden puute. Informaatioähky voi osaltaan jopa tukehduttaa ketteryyden.
Suomen hallinnon puute ei ole yleisesti ottaen informaation ja tiedon puute vaan
sen saattaminen jäsentyneesti ja tehokkaasti päätöksenteossa ja valmistelussa hyödynnettäväksi.
Keskustelun tulisi suuntautua nyt siihen, miten Suomessa aiotaan vastata OECD:n raportin
suosituksiin ja miten ne kannattaa suomalaisissa oloissa mahdollisimman onnistuneesti
panna täytäntöön.
Yleisellä tasolla on kohtuullinen tietoisuus kansakuntamme pirullisista haasteista kasvun
ja kilpailukyvyn turvaamisessa ja julkisen talouden tasapainottamisesta. Suomesta
puuttuu riittävän konkreettisten ratkaisujen esittämisen ja toimeenpanon strategia.
Julkisen hallinnon ohjausjärjestelmät on uudistettava vastaamaan tämän päivän haasteita
ja toimintaympäristöä. Julkisen hallinnon tehtävänä nyt on johdonmukaisella
toiminnalla luoda edellytyksiä tulevalle hyvinvoinnille ja samalla luoda kansalaisten
tarvitsemaa turvallisuuden tunnetta ja turvallisuutta rohkean työn ja yrittämisen sekä
avoimuuden keskellä antavia laadukkaita julkisia palveluita. Julkisen hallinnon ohjausjärjestelmien
rohkea uudistaminen on toinen seuraavan vaalikauden hallitusohjelman
ja hallintopolitiikan tärkeistä asioista.
Ketteryydellä ja joustavuudella tehoa toimintaan
OECD:n raportin mukaisesti julkisen hallinnon erityisiä haasteita ovat (1) aito strateginen
näkemys ja strategia, (2) yhteinen tahto toteuttaa strategiaa käytännössä, (3)
ketterämpi ja joustavampi resurssien käyttö strategian toteutuksessa, (4) valtion ja
kuntahallinnon tehtäväjako ja suhteet, (5) siirtyminen järjestelmälliseen julkiseen tietojohtamiseen
ja ICT:n mahdollisuuksien käyttöön sekä (6) julkishallinnon uudistuva
ja vahva arvopohja.
Strategista näkemystä ja ohjausjärjestelmiä uudistettaessa tarvitsemme myös rohkeutta
luopua joistakin ajan myötä tarpeettomiksi jääneistä asioista. OECD:n arviointiraportissa
tuodaan esille hallinnon kerrostuminen mutta ei vielä tehdä suoraan ehdotuksia
luovuttavista asioista.
Tarvitsemme uudenlaisen strategisen näkemyksen ja koko julkishallinnolle yhteisen
Suomi 2030 menestys- ja hyvinvointistrategian. Sen perustaksi tarvitaan laajempi pohjoismaisen
yhteiskuntasopimuksen uudistussopimus, joka kattaa ainakin kaksi tai
kolme vaalikautta. Julkistalouden tasapainotus nimittäin vaatii pitkän ajan.(viite 2) Erilaisia
strategioiden nimellä kulkevia papereita tehdään hallinnossa liikaa. Paperit voivat olla
hyviä analyysejä, mutta ne eivät ole aidosti strategioita. Julkishallinnosta puuttuu pitkälti
strategiapolku yhteisestä näkemyksen muodostamisesta yhteisen vision kautta
yhteiseen ja johdonmukaiseen toimintaan. Ainoat strategiset ohjausasiakirjat tällä hetkellä ovat hallitusohjlema ja valtiontalouden kehyspäätös. Hallituksen strategia-asiakirja (HSA) ei sitå ole.
Hallitusohjelma on poliittisen logiikan ja ekonomian tulos. Hallitusohjelmat ovat viime
vuosina luoneet vakaan perustan ja jatkuvuuden hallitustyölle. Hallitusohjelman
perustyyliin ei ole realistista sen vuoksi odottaa suuria muutoksia. Joissain asioissa
liikkumavaran jättäminen sopivien keinojen etsimiselle ja tavoitteiden asettaminen
olisi toivottavaa. Seuraavaa hallitusohjelmaa tehdään taloudellisesti kuitenkin erilaisissa
oloissa kuin kolmea edellistä hallitusohjelmaa. Julkisessa taloudessa ei ole uutta
jakovaraa. Keskustelussa lähtökohtana tulisikin olla kasvua ja kilpailukykyä sekä julkisen
toiminnan tehokkuutta ja vaikuttavuutta lisäävät uudelleenkohdennukset ja uudistukset.
Ketteryyden lisäämiseksi hallitusohjelman valmisteluun olisi koottava kuitenkin
tieto siitä, missä määrin nykyisen ja jopa edellisen hallituksen päätökset ovat
lukinneet aidosti menoja ja missä kohdin uudella hallituksella on heti mahdollisuus
kohdentaa resursseja ja toimintaa uudelleen. Tämän tuottaminen olisi VM:n, valtioneuvoston
kanslian politiikka-analyysiyksikön ja valtioneuvoston controllerin yhteinen
tehtävä. Vaaleja edeltävän nk. valtioneuvoston virkamieskehyksen eli luopuvan
hallituksen viimeisen kehyspäätöksen tulisi myös osoittaa nämä sidonnaisuudet ja
liikkumavara. Olisi myös suotavaa, että tällainen tekninen virkamiesanalyysiapu hyödynnettäisiin
ohjelmaneuvotteluissa ja tätä teknistä apua antavat toisaalta pidättäytyisivät
talous- ja finanssipoliittisen linjan ajamisesta.
Hallitusohjelmassa pitäisi uusina elementteinä sopia (1) puolessa välissä ja teemoittain
jatkuvasti Australian mallin mukaan tehtävistä uudelleen arvioinneista, (2) hallituspolitiikan
prioriteettien välitarkastuksista ja (3) siitä, että ministerit sitoutuvat olemaan
koko hallituskauden kokonaisuuden eikä sektoreidensa edustajia. Hallituksen
pelisääntökeskustelussa tulevien ministereiden olisi lisäksi perusteltua antaa julkinen
eettinen sitoumus siitä, että he toimivat kokonaisuuden ja sen prioriteettien edustajana – valtioneuvoston jäsenenä – eivätkä hallinnonalansa etujen ajajana. Sitoumus sisältäisi
lupauksen uudelleenkohdennuksiin.
Hallituksen strategia-asiakirjasta ja nykymuotoisista politiikka-ohjelmista voidaan
luopua. Hallituksen valtiontalouden kehyspäätös ja kuntasektorin kanssa entistä
enemmän yhteisenä sopimuksena tehtävä peruspalveluohjelma sekä hallituksen päätös
politiikan prioriteeteistä olkoon hallituksen strategiset päätökset. Politiikkaohjelmat
voidaan korvata hallituksen poliittisilla prioriteettiteemoilla, joista vastaavat hallituksen
sisäpiriin tasoiset ministerit.
Suomen vakausohjelman päivityksessä laadittava julkisen talouden pitkän aikavälin
skenaario ja kestävyyslaskelmat on sisällytettävä perusvaihtoehtona kaikkiin sektorikohtaisiin
pitkän aikavälin suunnitelmiin ja tuotava niissä myös esille vertailukohtana.
Strategia on johdonmukaisesti toteutettava – toteutus on suomalaisen strategiatyön heikko
kohta
Olennaisin uudistumistarve ohjausmallissa on valtioneuvoston ja koko julkisen hallinnon
johdonmukaisen ja yhteisen toteuttamistahdon luominen. OECD:n raportin ja
VTV:n tarkastushavaintojen perusteella voidaan helposti esittää uusia toimintatapoja,
jotka toimivat suomalaisessa hallinnossa. OECD:n raportin hyvä huomio on, että
VNK ja VM nähdään yhteisesti muodostavan valtioneuvoston konsernijohdon. Havainto
on oikea, vaikka se voi ärsyttää muita ministeriöitä. VTV:oa on pyydetty esittämään
ja VTV on valmis sekä tuleekin viimeistään syksyllä esittämään tästä konkreettisia
suosituksia. Seuraavia muutoksia ainakin tarvitaan:
-ministeriöiden hallinnonalojen TTS:t, jotka talousarviolainsäädännön uudistuksessa
päätettiin säilyttää, ja tulosohjausasiakirjoista on tehtävä strategian hallinnonalakohtaisia
toimeenpanosuunnitelmia
-valtioneuvoston kanslian ja valtiovarainministeriön on VNK:n politiikkaanalyysiyksikön
ja valtioneuvoston controllerin – OECD:n raportissa ei riittävästi tuoda esille potentiaalia, joka myös controllerilla voi olla – sekä analyysituen avustamana ja pääministerin ja valtiovarainministerin johdolla aeurattava myös ministeriöiden tuloksellisuutta ja strategian toteutusta. Seurannassa siirrytään findikaattori – ja Netra -palveluiden idean pohjalta puhtaasti tietojärjestelmien kautta tapahtuvaan
seurantaan ja raportointiin. Eduskunta ja julkisuus saadaan mukaan hyödyntämällä tässä valtioneuvoston kertomusmenettelyn uudistusta, jossa hallitukeen toimenpidekertomus
ja valtion tilinpäätöskertomus yhdistyvät ja tulevat eduskunnassa tarkastusvaliokunnan
käsiteltäväksi.
-talouspoliittista ministerivaliokuntaa voidaan käyttää entistä enemmän julkisen konserniohjauksen
johtoryhmänä. Virkamiestason tueksi tueksi tälle voidaan osin VM:n
konserniohjauksen virkamiesjohtoryhmän pohjalta muodostaa julkisen konserniohjauksen
johtoryhmä, jolloin säännölliseen työhön otetaan mukaan myös valtioneuvoston
kanslian edustus ja teemojen mukaan vaihtuvasti asianomaisen ministeriön
edustus.
-kunnat ja maakunnat on uudistettavan, alueelta käsin lähtevän aluekehittämisen ohjelmien
ja vahvistettavan peruspalveluohjelman kautta otettava mukaan yhteisen näkemyksen
ja tahdon muodostamiseen ja konkreettiseen toteuttamiseen. Tulosindikaattoreita
ja tulosohjausmallin tiettyjä elementtejä voidaan tällöin soveltaa valtiokuntasuhteessa.
-yhteistä toimeenpanokapasiteettiä on vahvistettava yliopistouudistuksen kaltaisella
rohkealla uudistuksella. Ministeriöiden virat on yhdistettävä valtioneuvoston yhteisiksi
viroiksi. Hallituksen keskeisimmässä tuotteessa, säädösesityksissä ja sääntelyssä,
on otettava käyttöön valtioneuvoston yhteinen valmistelu ja konsernimainen johtaminen
ja vaikutusarvioinnin laadunvarmistus- ja koordinaatiotoiminto valtuudella
raportoida tarvittaessa hallituksen neuvotteluun puutteellisista tai koordinoimattomista
esityksistä.
Budjetointi ja strateginen johtaminen on lähennettävä toisiinsa
Havainnot strategisen johtamisen ja budjetoinnin etäisyydestä ja valtiovarainministeriön
budjettiosaston yhä lisääntyvästä eriytymisestä oman näkökulmansa ajajaksi ovat
oikeita. Strategisen johtamisen yritelmien, joista on puuttunut strategia ja budjetoinnin
erillisyys on tähän asti ollut hyödyllistäkin:, se on osittain pelastanut menokurin.
Strategisen johtamisen ja budjetoinnin yhdistämisessä on ehdottomasti turvattava tiukan
menokurin säilymisen edellytykset.
Valtiontalouden kehykset eivät muodollisesti ole este uudelleenkohdennuksille. Nykyinen
käytännössä momenttikohtaiseen laskentaan sekä ministeriöiden ja valtiovarainministeriön
väliseen varsin suureen epäluottamukseen perustuva käytännön budjetointi
on. Pääeste on uudelleen kohdennuksille esteitä luova poliittinen kulttuuri, jossa
kukin ministeri on hallinnonalansa edun ajaja ja tulee myös julkisuudessa tällaisena
arvioiduksi. Kehysvalmistelussa on lisättävä VNK:n ja VM:n yhteistyötä. On otettava
käyttöön budjettiarviointimenettely, johon ministerit ovat etukäteen sitoutuneet ja jossa
tehdään hallituskauden puolivälissä ja muulloinkin aitoja uudelleenkohdennuksia.
Budjettiarvioinneissa on tarpeen soveltaa myös 0-pohjabudjetoinnin menettelyä. Budjettiarviointimenettelyssä ja talousarviokäsittelyssä on VM:n budjetti-, kansantalous-,
rahoitusmarkkina-, henkilöstö-, hallinnon kehittämis- ja kuntaosastojen sekä osin
myös valtioneuvoston controllerin työskenneltävä yhdessä tiiviinä projektiorganisaationa.
OECD:n kriittiset huomiot valtionhallinnon tuottavuusohjelmasta ovat oikeita. Tuottavuusohjelman
saldo on ristiriitainen, kuten VTV:n tuoreessa tuloksellisuustarkastuksessa
(Tuottavuusohjelman valmistelu ja johtaminen, VTV 207/2010). VTV on suositellut keväällä 2010 eduskunnalle antaman erilliskertomuksen finanssipoliittisen tarkastuksen osuudessa tuottavuustyön painopisteen siirtämistä kuntasektorin tuottavuuden parantamiseen (ks Valtiontalouden tarkastusviraston erilliskertomus eduskunnalle K 13/2010 vp.).
Valtion ja kuntahallinnon suhteita ja tehtäväjakoa on arvioitava uudelleen
OECD:n 3 maa-arviointia tuovat kukin ansiokkaasti esille hallinnon tasojen väliset
ongelmat Suomessa. Pulmat eivät rajoitu vain valtion- ja kuntahallinnon väliseen neuvottelumenettelyyn. Meillä on keskusteltava myös työmarkkinoiden instituutioiden ja
organisaatioiden ja hallinnon välisestä työnjaosta pohjoismaisen hyvinvointivaltion
yhteiskuntasopimuksen toteuttamisessa.
PARAS –hankkeen perusongelma tulee hyvin esille: yksimielisyyttä oli riittävästi
vain tehostamisen tavoitteesta. Keinoista on syvällistä erimielisyyttä. Tästä syystä ja
Paras –hankkeen toteutuksessa tehtyjen sitoumusten vuoksi ainakaan seuraavien 5
vuoden aina ei tehokkuustavoitteita juurikaan tulla saavuttamaan. Paras- hankkeen tavoitteet
ja sektorilainsäädännön valmistelu ovat myös eriytyneet. Onkin perusteltua
ottaa lähtökohdaksi, ettei yksi ainoa malli kunta- ja maakuntahallinnolle ja sen ja valtion
välisestä tehtävänjaosta ja roolista ole enää tulevaisuudessa toimiva. Kovin monimutkainen
palvelurakenne heikentää avoimuutta ja läpinäkyvyyttä sekä vastuunalaisuutta.
Tanskan kuntareformi on harkinnan arvoinen malli. Kuntahallinnon ja
osin laajemmin paikallishallinnon osalta on tarvetta edelleen pitää mielessä, että eri
puolilla Suomea pitäisi voida asua onnellisia ihmisiä, joilla on oikeus turvallisuuden
tunteeseen ja kehittää itseään ja tulevaisuuttaan alueellaan.
Suomen findikaattorin ja Norjan KOSTRA-järjestelmän ideoille rakentuva ja indikaattoreiden
lisäksi myös arviointitulokset ja kehittämishankkeiden tiedot sisältävä
kattava, oppimisen ja vertailun mahdollistava seurantajärjestelmä on erittäin tarpeellinen
Suomessakin. ALKU –reformin jälkeen voidaan käydä käsiksi aitoon kysymykseen
maakuntahallinnon ja valtion aluehallinnon välisestä tehtävänjaosta ja resurssien
kanavoinnista. Valtion ja kuntasektorin välisen tehtävänjaon ja rahoituksen ei tulisi
olla kielletty kysymys: tehokkuuksia voitaisiin saavuttaa siirtämällä erikoissairaanhoito
valtion tai valtakunnallisen organisaation tai kahden valtakunnallisen organisaation
tehtäväksi.
On siirryttävä julkisen tietojohtamisen aikakauteen
OECD:n listaamien yleisten haasteisiin vastaaminen ja ICT:n mahdollistaman tuottavuus-
ja vaikuttavuushyppäyksen realisointi vaatii siirtyminen järjestelmälliseen julkisen
tietojohtamisen hyödyntämiseen julkisen hallinnon ja kaiken julkisen toiminnan
johtamisessa. Se on hallinnon kehittämisessä tarvittavien uudistusten keskiössä. Poliittinen
tahto on vahva mutta manageriaalinen toteutus sisältää heikkouksia. Raportin
ajatukset julkisia tietosuoritteita koskevasta maksupolitiikan uudistuksesta ja toimintatapojen
uudistuksen merkityksestä olisi erityisesti syytä ottaa varteen.
Nyt tarvitaan suomalaisia arvoja ja kansalaisten ottamista mukaan
OECD:n raportti tuo esille arvojen suuren merkityksen johtamisessa ja muutoksessa.
Suomi tarvitseekin nyt tukeutumista perinteisiin suomalaisiin arvoihin – työn hyveeseen ja luottamukseen ja uskoon tulevaisuuteen – sekä osin uusien julkisen hallinnon
arvojen omaksumista. Tarvitsemme julkisessa hallinnossa:
- intohimoa työlle ja intohimoa ratkaista pulmat ja keksiä uusia ratkaisuja
- rohkeutta muutokseen ja sen toteuttamiseen sekä uuden keksimiseen
- objektivisuutta ja avoimuutta
- uskollisuutta laille ja hyvälle hallinnolle
- tehokkuuden nostamista hyveeksi
- johdonmukaista yhteisen strategian toteuttamista
Kansalaiset on tärkeätä saada tähän Suomen julkishallinnon uudistumiseen mukaan
toimijoina. OECD:n raportti ravisteleekin itsetyytyväisyyttämme avoimuudesta. Kansalaisnäkökulman
aito ottaminen mukaan keskusteluun ja kehittämiseen on meillä heikkoa ja se osin koetaan turhaksi vaivaksi. Kansalaisten ja kansalaisyhteiskunnan ottamista mukaan kehittämiseen pitää jo tehokkuusagendakin nimissä vahvistaa. Tämä vaatii kulttuurimuutosta niin hallinnossa kuin kansalaisiltakin. Suomessa on sellaista piirrettä, että kansalaisetkin mielellään ulkoistavat vaikeat asiat hallinnolle mutta purnaavat sitten tuloksista.
Viite 1: Nämä kommentit perustuvat oman arvioni lisäksi VTV:n tuloksellisuustarkastuksen päällikön, ylijohtaja Vesa Jatkolan havaintoihin OECD:n maa-arviointiraportin ja VTV:n tarkastusten välisestä suhteesta ja ylitarkastaja Katri Lammin VTV:n johdon tuesta huomioihin OECD:n käsityksistä strategiasta ja ketteryydestä ja sen suhteesta tietoon sekä kansalaisten osallistumiseen.
Viite 2: Julkisen talouden tasapainottamissuunnitelman tärkeys ja pitkä kesto otetaan esille valtiontalouden tarkastusviraston eduskunnalle toukokuussa 2010 antaman erilliskertomuksen finanssipoliittikan tarkastusta koskevassa osuuudessa, ks. K 13/2010 vp.
Lisätietoja: Pääjohtaja, OTT Tuomas Pöysti, puh. 09 432 5700