Puheet
PääjohtajaTuomas Pöysti valtionhallinnon ylimmän johdon palautepäivässä: Oikeusvaltiomme ja kansakuntamme perusrakenteet heikkenevät huolestuttavalla tavalla
Puheessaan pääjohtaja Pöysti esittää syvän huolensa suomalaisen yhteiskunnan peruspilareiden heikkenemisestä. Kansalaisten luottamus valtiolliseen ja julkiseen päätöksenkoon horjuu vakavastikin vaali- ja puoluerahoitussotkun seurauksena, oikeusvaltion perusteet ovat osin alkaneet rapautua ja julkisessa taloudessa on vähintään viittä prosenttia bruttokansantuotteesta vastaava kestävyysvaje.
Puheessa esitetään syvä huoli suomalaisen yhteiskunnan peruspilareiden heikkenemisestä. Kansalaisten luottamus valtiolliseen ja julkiseen päätöksenkoon horjuu vakavastikin vaali- ja puoluerahoitussotkun seurauksena, oikeusvaltion perusteet ovat osin alkaneet rapautua ja julkisessa taloudessa on vähintään 5 %:ia bruttokansantuotteesta vastaava kestävyysvaje. Nopean velkaantumisen ja tilastokeskuksen uuden väestöennusteen tiedot huomioon ottaen vaje on todennäköisesti tätäkin suurempi. Tulevan talouskasvun näkymät ovat lisäksi sameat. Suurin huoli onkin talouden pitkän tähtäimen kasvun edellytysten ja erityisesti tuottavuuden kasvun heikkeneminen. Julkisessa päätöksenteossa ja hallinnossa pitää laajalti sitoutua avoimuuteen ja hyvän hallinnon eettisten periaatteiden noudattamiseen. Hyvän hallinnon periaatteita ja hallintoetiikkaa turvaavia pehmeitä kontrolleja ei saa lyhytnäköisen tuottavuuden nimissä purkaa. Avoimuudella ja laajalla kansalaistietoisuudella voidaan lähteä ratkomaan oikeusvaltion ja julkisen talouden ongelmia. Suomi tarvitsee tuottavuuden ja tehokkuuden parantamista kaikilla sektoreilla. Tehokkuuden kasvattamisesta on tarpeen tehdä kansalaishyve ja hallintoeettinen hyve. Paremman sääntelyn periaatteilla, jotka asettavat lainsäädännölle ja muulle sääntelylle sekä sääntelyn käytölle sisällöllisiä vaatimuksia, voidaan parantaa julkisen talouden tilaa ja toteuttaa oikeusvaltion perusteet nykyistä paremmin.
Arvoisat kansanedustajat sekä valtionhallinnon ylimmän virkamiesjohdon edustajat,
Toivotan teidän kaikki tervetulleiksi Valtiontalouden tarkastusviraston (VTV) järjestämään ylimmän virkamiesjohdon VTV-foorumiin, joka toimii tarkastusviraston palautepäivänä hallinto- ja talousjohdolle.
Valtiovarainministeriöllä ja sen johtavilla virkamiehillä on usein ollut suomalaisessa yhteiskuntakeskustelussa valtioviisautta edustavan ilonpilaajan tai varoittajan rooli. Nyt kun taloutemme on kohdannut historiallisen jyrkän taantuman ja kun julkisen päätöksenteon sekä oikeusvaltiomme uskottavuutta ja niitä kohtaan tunnettavaa luottamusta koetellaan, otan VTV:lle ja itselleni valtakunnanvaroittajan roolin.
Kansallisen ylimmän valtiontalouden ulkoisen tarkastusviranomaisen ja vaalirahoituksen laillisuusvalvontaviranomaisen roolissa olen huolestunut kansakuntamme tilasta ja tulevaisuudesta. Olen huolestunut, vaikka kuluttajien luottamus talouteen alkaa ennakoida jo parempaa ja vaikka kansainvälisesti taantuman kääntyminen ainakin hitaaksi kasvuksi alkaa olla näköpiirissä. Myönteistä on myös se, että vaihtotaseemme ei ylijäämän supistumisesta huolimatta näyttäisi kääntyvän alijäämäiseksi vaan vaihtotaseen ylijäämä näyttäisi alkavan hitaasti vahvistua. Suomen oman talouden kasvu seuraa kuitenkin viipeellä vientimarkkinoiden kehitystä. En halua dramatisoida mutta emme ole riittävästi havahtuneita siihen tilaan, jossa maamme on ja tähän tilaan sisältyviin merkittäviin riskeihin. Eräät kansakuntamme ja sen menestyksen perustavanlaatuiset pilarit ovat saaneet kolhuja tai ovat heikkenemässä. Merkittävimmät ongelmamme ovat rakenteellisia.
Suomen menestys on perustunut luottamukseen, yhteishenkeen, toimivaan oikeusvaltioon ja hyvään taloudenpitoon niin julkisella kuin yksityisellä sektorilla samoin kuin oivalluksiin ja niiden käyttöönottoon taloudellisessa toiminnassa. Kansakuntamme on vaurastunut pitkälti tuottavuuden kasvun ansiosta.
Luottamus julkiseen päätöksentekoon ja hallintoon on heikentynyt
Meneillään oleva vaali- ja puoluerahoituskriisi koettelee kansalaisten luottamusta ylintä valtiollista päätöksentekoa ja kansanvallan toimivuutta kohtaan. Tämä luottamus on kansakunnan perustavanlaatuista pääomaa. Se on olennainen osa kansanvaltamme toimivuutta. Tilanne on sikäli vakava, että kansalaisten luottamus julkisen päätöksenteon ja politiikan integriteettiin on merkittävästi horjunut. Samalla horjuu myös usko lainkuuliaisuuteen.
Luottamus julkiseen päätöksentekoon ja hallintoon on kansakunnan arvokasta sosiaalista pääomaa. Luottamuksella ja hyvällä hallinnolla on myös taloudellista arvoa; se on valtion ja kansantalouden good williä. Se tosin tulee selkeimmin esille vain silloin, kun luottamusta ja hyvää hallintoa ei ole. Luottamuksen ja hyvän hallinnon turvaajina ovat erilaiset pehmeät kontrollit, jotka liittyvät tehtävien ja prosessien järjestämiseen sekä hallinnon ja sen virkamiesten ja poliittisten päätöksentekijöiden noudattamiin eettisiin periaatteisiin ja hallintokulttuuriin. Tässä tilaisuudessa näistä hyvää hallintoa ja hallinnon integriteettiä turvaavista kontrolleista tulee tarkemmin puhetta hollantilaisen sisarviranomaisemme, Hollannin tilintarkastustuomioistuimen edustajan, tarkastsupäällikkö Hans Bennerin esityksessä. Hollannissa on kehitetty empiiristen kokemusten ja alun perin kuntahallinnon ongelmien pohjalta ja nyttemmin kansainvälistä sovellutusta saanut SAINT –arviointimetodi ja työkalu (Self Assessment Integrity), jolla voidaan tunnistaa ja arvioida korkean integriteetin kannalta keskeisiä seikkoja. Luottamuksen kannalta tärkeää on organisaatiokulttuuri ja arvot sekä erilaisten pehmeiden ja kovien kontrollien tasapaino.
Valtionhallinto on ollut pitkälti vaalirahoituskohun ulkopuolella. Osaksi tätä integriteettiä ovat turvanneet kontrollit, jotka huolehtivat, ettei valtiontaloudesta pääse valumaan varoja kohteisiin, joihin eduskunta ei ole tarkoittanut varoja käytettävän.
Valtionhallinnon hyvä eettinen taso ja korkea integriteetti otetaan meillä pitkälti annettuina. Valtionhallinnon sukupolvenvaihdoksen ja monien muiden muutosten johdosta tällaiseen itsetyytyväisyyteen ei enää ole syytä tuudittautua.
Suomessa on ollut jonkin verran havaittavissa taipumusta tuottavuusohjelman nimissä ''mutkat suoraksi –ajattelua'', jossa näistä hallinnon integriteettiä turvaavista pehmeistä järjestelyistä on haluttu luopua. Tällä tiellä voi tulla karhu vastaan. Suomalaisen julkisen hallinnon hyvä laillisuustilanne ja korkea hallintoeettinen taso säilyvät vain ja ainoastaan, jos niitä pidetään jatkuvasti yllä. Tason päästäminen heikkenemään tulee käytännön havaintojen mukaan sitten paljon kalliimmaksi, mitä nämä järkevät kontrollit ja suojatakeet maksavat hallinnollisina kustannuksina. Tällä en kuitenkaan halua sinänsä kiistää hallinnon tuottavuustyön ja menettelyiden sujuvoittamisen tarvetta ja merkitystä. Uudistuvassa hallinnossa tarvitsemme kuitenkin uudistettuina hyvää hallintoa ja sen integriteettiä ja siten luottamusta yllä pitäviä kontrolleja ja hyvän hallinnon suojatakeita. Sellaisia voivat olla myös hallintoeettiset koodeksit, toimintaohjeet (codes of conduct), joihin on menestyksellä varsin tehokkuusorientoituneessa Australian julkisessa hallinnossa viime vuosina panostettu.
Oikeusvaltiossa on rapautumisilmiöitä
Suomi saa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimelta jatkuvasti langettavia tuomioita oikeudenkäyntien viivästymisistä. Näitä tuomioita on 2000 –luvulla jo 37 ja ne kertovat oikeudenkäyntien viivästymisestä vain jäävuoren huipun. Oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin kohtuullisessa ajassa on ehdottomia perusoikeuksia ja kansainvälisiä ihmisoikeuksia. Ongelmamme johtuvat siitä, että oikeuslaitostamme ei ole asianmukaisesti resurssoitu eikä riittävän hyvin organisoitu; samoin prosessien organisoinnissa on puutteita ja tietotekniikka ei toimi eikä sitä pystytä hyödyntämään. Tässä tilanteemme eroaa myös naapurina olevista muista pohjoismaista. Huolestuttavaa on, että tilanne aletaan hyväksyä eräänlaisena vallitsevana asiaintilana.
Luottamusta lakiin horjuttaa ja oikeusvaltiota tosiasiallisesti rapauttaa laki-inflaatio ja toimeenpanon edellytysten sivuuttaminen säätämisessä sekä sisällöllisesti liian heikko lainvalmistelu. Mihin tahansa yhteiskunnalliseen ongelmaan reagoidaan vaatimalla siihen sopivaa täsmälakia. Kiireisessä lainvalmistelussa ei tehdä riittäviä vaikutusarviointeja. Säännösten vaikutuksia ja käytännön toteuttamisen edellytyksiä eikä tarvittavia resursseja myöskään mietitä. Olennaisia vaikeuksia syntyy, jos säädösvalmistelussa ei ajatella miten ja millä resursseilla laki vaikuttaa tai miten se ohjaa toimintaa.
VTV on eduskunnalle syksyllä 2009 antamassaan kertomuksessa (K 15/2009 vp.) arvioinut tehtyjen tuloksellisuustarkastusten ja täydentävän laadullisen analyysin avulla järjestelmällisesti paremman sääntelyn periaatteiden sisällöllisten toteutumista hyvinvointipalveluita koskevassa lainsäädännössä. Paremman sääntelyn periaatteet on laadittu ja vahvistettu yhteiskuntasopimuksena noudatettavaksi edellisellä vaalikaudella valmistellussa paremman sääntelyn toimintaohjelmassa, jonka laadinnassa olivat mukana ministeriöt, elinkeinoelämän ja palkansaajien sekä maataloustuottajien keskusjärjestöt sekä korkeimpien oikeuksien presidentit. Pääministeri Matti Vanhasen II hallitus on sitoutunut paremman sääntelyn toimintaohjelman toteuttamiseen hallitusohjelmassaan.
Väljä puitelainsäädäntö ja täydentävät laatusuositukset eivät ole tehokas ohjauskeino esimerkiksi sosiaalityöhön, terveydenhuoltoon tai koulutukseen. Väljä puitelainsäädäntö ja täydentävä informaatio-ohjaus eivät ole toimiva keino toteuttaa kansalaisten perusoikeuksia yhdenvertaisella tavalla. Hyvinvointipalveluita koskeva lainsäädäntö on myös sirpaleista eikä anna riittävän hyviä edellytyksiä kansalaisten ja koko kansalaista koskettavan julkisen palveluketjun vaikuttavuudelle ja kustannustehokkuudelle. Tästä valtiontalouden tarkastusvirasto on tänä syksynä eduskunnalle antamassaan kertomuksessa raportoinut tarkasteltuamme niin sanottujen paremman sääntelyn periaatteiden toteutumista hyvinvointipalveluita koskevassa lainsäädännössä (K 15/2009 vp.). Toisesta, kansalaisten yksittäistapauksellisen arjen näkökulmasta tämä sama ongelma tulee esille eduskunnan oikeusasiamiehelle tehtävissä kanteluissa.
Laki ilman rahoitusta ja käytännön toteutusta on tyhjä lupaus. Tyhjänä lupauksena laki alkaa vähitellen jäytämään yhtä korkeinta yhteisön moraalista arvoa, kuuliaisuutta järkevälle laille ja lain kunnioitusta. Mitä säädetään, se pitää myös rahoittaa. Mitä ei rahoiteta, sitä ei pidä myöskään säätää.
Julkinen talous ei ole kestävällä pohjalla ja talouskasvun näkymät ovat vaimeat
Merkittävin huoleni kohdistuu julkisen talouden kestävyyteen ja tulevan talouskasvun edellytyksiin.
Valtiontalouden tarkastusviraston eduskuntakertomuksen ja Suomen Pankin tuoreen arvion mukaan julkisessa taloudessamme on ainakin 5 % BKT:sta oleva kestävyysvaje. Joidenkin ekonomistien arviot ovat synkempiä. Karkeasti arvioiden joka neljäs valtion käyttämä euro on lainattu ja valtio velkaantuu vähintään 10 miljardin euron vuosivauhtia. Ensi vuosi tulee olemaan kunnille erityisen vaikea. BKT:n supistuminen on tänä vuonna ollut historiallisen suurta.
Tulevia näkymiä varjostaa se, meillä ei ole näkyvissä samanlaista viennin kasvuun perustuvaa talouskasvua, millä selvisimme 1990-luvun alun lamasta. Väestörakenteen muutos tulee olemaan merkittävä muutos ja ongelmien aiheuttaja. Tilastokeskuksen 2009 väestöennuste kertoo tästä selkeää viestiä vaikka väestökehitys on usein toteutunut ennusteita positiivisempana.
Väestörakenteen muutoksen vuoksi tehtävien työtuntien määrä alkaa vähentyä hyvin merkittävällä tavalla. Tämä tulee heikentämään talouskasvua. Suomen vaurastuminen ja talouskasvu ovat perustuneet tuottavuuden nousuun. Viime vuosina tuottavuuden kasvu on ollut vain muutaman toimialan varassa, erityisesti ICT –sektorin tuotanto on johtanut koko kansantalouden tuottavuuskehitystä. Palveluissa tuottavuuden kehitys on huomattavasti heikompaa. Tuottavuuden kehitys ei jatkossa voi jäädä vain ICT –tuotannon varaan ja lisäksi ICT –tuotannon ja ylipäänsä teollisuustuotannon mahdollisuudet olla tuottavuuskasvun veturina heikkenevät.
Talouskasvumme tulee, kun se alkaa, olemaan siksi selvästi hitaampaa mitä totuimme 2000 –luvun alkuvuosina. Arviomme on, että tuottavuuden ja tehokkuuden laajamittainen parantaminen niin julkisella kuin yksityisellä sektorilla tulee olemaan ratkaisevan tärkeää.
Sen vuoksi julkisen sektorin tuottavuuden ja tehokkuuden parantaminen on jatkossa aikaisempaa tärkeämpää. Tuottavuusohjelman toteuttamisen pakosta siirrymme – toivottavasti – tehokkuuden kasvattamisen hyveeseen. Tässä tietotekniikan hyödyntämisessä meillä on myös paljon hyviä mahdollisuuksia.
Meidän on pakko nostaa katse yhteiskuntapolitiikan vaikuttavuuteen ja julkisen palvelujärjestelmän vaikuttavuuteen ja kustannustehokkuuteen, meidän on pakko katsoa taloudellisuutta ja julkisen pääoman tuottavuutta.
Tarvitsemme siis tehokkuusohjelmaa, jossa katsotaan myös tehtävien sisältöön ja vaikuttavuuteen sekä julkisen toiminnan toimintatapoja. Tehdäänkö ylipäänsä julkisessa palvelujärjestelmässä oikeita asioita ja rahoitetaanko julkisista varoista tehokkuuden näkökulmasta oikeita kohteita. Toimintaprosesseissa tarvitaan laajalti IT:n sovelluksien ja tietojohtamisen menetelmien käyttöä ja näiden mahdollistamaa toimintatapojen muutosta. Kansantalouden sekä julkisen talouden ja palvelujärjestelmän kaikilla sektoreilla tarvitaan rohkeaa tehokkuuden ja taloudellisuuden lisäämistä ja sen mahdollistamiseksi esimerkiksi tietotekniikan uusien ja hyvien sovellusten ja mahdollisuuksien käyttöönottoa. Tietojohtamisen menettelyillä on myös saatavissa huomattavia tehokkuussäästöjä.
Tehokkuuden parantamisen välttämättömyys ei tarkoita nykyisen tuottavuusohjelman kritiikitöntä hyväksymistä. Valtionhallinnon tuottavuusohjelman näkökulma on liian suppea. Sitä on välttämättä laajennettava vaikuttavuuteen ja taloudellisuuteen sekä sen toteutuksen johtamista parannettava. Tuottavuusohjelman toteutuksessa on mentävä aitoon investointiajatteluun perustuvaan ja jokaista työntekijää lähelle tulevaan muutosjohtamiseen. Se on yksinkertaisesti sellaista johtamista, jolla varmistetaan, että jokainen organisaatio- ja prosessimuutos myös käytännössä joko lisää tehokkuutta tai taloudellisuutta taikka sitten lisää vaikuttavuutta uusina innovaatioina ja ongelmanratkaisuvoimana. Se on johtamista, jossa henkilötasolle asti mennen huolehditaan, että tehtävien muuttuessa myös ihmisten toimenkuvat muuttuvat ja työn ilo ja henki säilyvät. Se on johtamista, jossa varmistetaan, että ICT:tä käytetään tehokkaasti ja taloudellisesti ja että se johtaa myös toimintatapojen muutokseen.
Mitä pitäisi tehdä
Hyvän hallinnon hyvinvoivan Suomen turvaaminen vaatii laajalla rintamalla erilaisia toimenpiteitä. Tavoitetta voidaan edistää muun muassa seuraavilla toimenpiteillä:
-laajennetaan tuottavuusohjelman näkökulma käsittämään työn tuottavuuden lisäksi myös laajemmin tehokkuus ja taloudellisuus sekä yhteiskunnallinen vaikuttavuus. Tämä edellyttää myös julkisten tehtävien ja toimintatapojen sisältöjen kriittistä arviointia
-tehostetaan koko julkisessa hallinnossa ammattimaista muutosjohtamista. Hyvän muutosjohtamisen kriteereitä ovat muun muassa
- Kyky ja halu nähdä ja ymmärtää muutostarpeita
- Muutoksiin liittyvien tavoitteiden asettaminen ja perustelu
- Kyky ja halu toteuttaa strategista muutosta
- Kyky ja halu toteuttaa muutosta johtamisvastuulla olevassa toiminnassa
- Muutosviestinnän hallinta
- Kyky ja halu luoda turvallisuutta muutoksessa
-otetaan ja hyväksytään tehokkuuden edistäminen laajalti kansalaisten eettiseksi hyveeksi ja hallinnon hallintoeettiseksi velvollisuudeksi. Tämän arvositoutumisen kautta yhteiskunta etsii laajalti vaikuttavuutta, tuottavuutta ja taloudellisuutta parantavia uudistuksia ja oivalluksia. Oivalluksia tarvitaan erityisesti siitä, miten palvelut voidaan toteuttaa huomattavasti nykyistä vähemmällä työntekijämäärällä.
-tuottavuusohjelmaa jatketaan tehokkuusohjelmana ja siten, että kaikki merkittävät yhteiskuntatoimijat sitoutuvat siihen yhteiskuntasopimuksena. Uusi ohjelma toteutetaan siten, että tuottavuutta parantaviin investointeihin saadaan riittävä rahoitus ja tuottavuusleikkaukset toteutetaan sitä mukaa kuin tuottavuushyötyjä alkaa kohtuudella kertyä.
-valtion ja kuntien harkinnanvaraisiin menoihin liittyvä lisävelanotto (eli muu kuin automaattisten vakauttajien rahoittamiseen käytettävä velanotto) suunnataan mahdollisuuksien mukaan lähinnä sellaisiin menoihin, jotka ovat tuottavuus- ja tehokkuusvaikutuksiltaan investointiluonteisia.
-laadintaan ja otetaan käyttöön eettisiä toimintaohjeita, code of conduct –dokumentteja, joissa määritellään ja sitoudutaan hyvää hallintoa toteuttaviin pehmeisiin kontrolleihin ja tehokkuuden eli tuottavuuden ja taloudellisuuden edistämiseen
-tarvitaan uudenlainen lainsäädäntö- ja säädösvalmistelukulttuuri, jossa laki-inflaatio ja sääntelykierre katkaistaan ja säädösvalmistelun laatuun ja sisältöön voidaan kiinnittää aidosti huomiota. Tämä edellyttää sitä, että luovutaan ajattelusta, jossa jokaiseen yhteiskunnalliseen ongelmaan haetaan vastausta säätämällä sitä koskeva puitelaki tai täsmälaki.
-sitoudutaan periaatteeseen, että mikä säädetään, se rahoitetaan ja mitä ei rahoiteta, sitä ei säädetä.
-lainsäädännön vaikutuksiin tuottavuuteen ja laajemmin tehokkuuteen tulisi kiinnittää selvästi aikaisempaa selvästi enemmän huomiota.
-verotus tulisi rakenteellisesti uudistaa ja tässä uudistuksessa tulisi pyrkiä toteuttamaan paremman sääntelyn periaatteet.
-julkisia palveluita koskeva koko lainsäädäntö tulisi sisällöllisesti arvioida paremman sääntelyn periaatteiden valossa ja osaksi uudistaa kokonaan. Kokonaan uudistettavia säännöksiä on esimerkiksi mielenterveyslaki
Lisää ajatuksia tarvittavista toimenpiteistä seuraa tämän iltapäivän esityksissä. Toivotan henkisesti antoisaa iltapäivää ylimmän johdon VTV-foorumissa.
Muiden palautepäivässä esiintyneiden Valtiontalouden tarkastusviraston edustajien puheenvuorot:
Ylijohtaja Marjatta Kimmonen: Paraneeko toiminnallinen tehokkuus?
Esikuntapäällikkö Tytti Yli-Viikari: Ylimmän johdon foorumi
Johtava tuloksellisuustarkastaja Terho Vuorela: Poliittiikaohjelmat