Finanssipolitiikan sääntely Euroopan talous- ja rahaliitossa

Tulosta sivu

Euroopan unionissa koordinoidaan ja valvotaan jäsenmaiden talous- ja finanssipolitiikkoja. Tavoitteena on estää ja korjata jäsenmaiden talouskehitystä heikentäviä haitallisia trendejä ja edistää koko unionin taloudellista vakautta. Koordinointi kohdistuu erityisesti niille politiikka-alueille, joiden vaikutukset voivat ulottua yli jäsenmaiden rajojen. Velvoittavimmat menettelyt kohdistuvat finanssipolitiikkaan, jolla hallitus vaikuttaa julkisen talouden tuloihin ja menoihin ja siten koko kansantalouteen.

Taloudellinen lähentyminen on ollut unionikehityksen tavoite alusta alkaen

Tavoite jäsenmaiden talouspolitiikkojen yhteensovittamisesta sisältyy jo vuoden 1957 Euroopan yhteisön perustamissopimukseen eli niin kutsuttuun Rooman sopimukseen. Kun Maastrichtin sopimuksessa 1992 sovittiin Euroopan unionin perustamisesta, sovittiin samalla myös talous- ja rahaliiton (EMU) luomisesta. Liiton myötä osa EU-maista otti käyttöönsä yhteisen rahan, ja rahapolitiikan toteuttaminen siirtyi euromailta uudelle Euroopan keskuspankille.

Talouspolitiikan toinen keskeinen osa-alue, finanssipolitiikka, jäi jäsenmaiden vastuulle. Maastrichtin sopimuksen lisäpöytäkirjassa määriteltiin kuitenkin jäsenmaiden finanssipolitiikalle edelleen voimassa olevat velkaa ja alijäämää rajoittavat säännöt: julkisen velkasuhteen ei tulisi ylittää 60 prosenttia ja julkinen alijäämä tulisi pitää enimmillään 3 prosentissa suhteessa bruttokansantuotteeseen. Sääntöjä on sittemmin täydennetty ja laajennettu.

Yhteisten sääntöjen sopimiselle on monia perusteita. Yksi on varmistaa, että jäsenmaat harjoittavat kurinalaista finanssipolitiikkaa, sillä yhden maan budjettikriisi voi yhdentyneessä unionissa aiheuttaa vaikeuksia myös muille jäsenmaille. Säännöstön tarve liittyy myös rahapolitiikan ja finanssipolitiikan yhteensovittamiseen, joka muuttui haastavammaksi talous- ja rahaliiton myötä. Varsinaisten sääntöjen seurannan lisäksi finanssipolitiikan valvonta luo puitteet jäsenmaiden väliselle keskustelulle, mikä myös voi edistää vakaata talouskehitystä.

Vakaus- ja kasvusopimus ohjaa finanssipolitiikkaa EU:ssa

Finanssipolitiikan säännöstö on koottu vuonna 1997 hyväksyttyyn vakaus- ja kasvusopimukseen. Se muodostuu Eurooppa-neuvoston päätöslauselmasta sekä vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevää osiota ja korjaavaa osiota koskevista asetuksista (1466/97, 1467/97). Ennalta ehkäisevän osion avulla edistetään talouspolitiikan valvontaa ja yhteensovittamista liiallisen alijäämän ja velan syntymisen ehkäisemiseksi. Myös korjaavan osion tavoitteena on estää julkisen talouden velan ja alijäämän kasvu liian suureksi sekä nopeuttaa tilanteen korjaamista, jos niin kuitenkin käy. Sääntely kattaa koko julkisen talouden, eli Suomessa valtiontalouden lisäksi kuntatalouden sekä sosiaaliturvarahastot.

Vakaus- ja kasvusopimusta on muutettu ja täydennetty 2005, 2011 ja 2013. Vuoden 2005 muutoksilla kasvatettiin säännöstön joustavuutta, ja 2010-luvun uudistuksilla on pyritty vastaamaan talouskriisin aiheuttamiin ongelmiin lisäämällä koordinointia, säännöstön velvoittavuutta ja valvontaa. Vuonna 2012 solmittiin finanssipoliittinen sopimus talouspolitiikkojen yhteensovittamisen vahvistamiseksi. Suomessa vuonna 2012 säädetyssä niin kutsutussa finanssipoliittisessa laissa (869/2012) Valtiontalouden tarkastusvirasto on nimetty valvomaan finanssipolitiikan sääntöjen noudattamista.

Finanssipoliittisilla säännöillä pyritään hillitsemään julkisen talouden velkaa ja alijäämää

Vakaus- ja kasvusopimuksen korjaavan osion keskeiset tunnusluvut ovat Euroopan unionin perussopimuksessa määritellyt 3 prosentin raja julkisen talouden alijäämälle ja 60 prosentin raja julkisen talouden velalle suhteessa kokonaistuotantoon. Alijäämä- ja velkatason havainnointi tehdään tilasto- ja ennustelukujen perusteella. Viitearvojen ylittyminen ei kuitenkaan välttämättä tarkoita sääntöjen rikkomista, vaan tilannetta arvioidaan kokonaisvaltaisesti huomioiden muitakin tekijöitä, kuten viitearvon ylityksen väliaikaisuus. Näin ollen kriteerien noudattamisen arviointi ei ole aina yksiselitteistä.

Vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevän osion keskiössä on jäsenmaakohtainen keskipitkän aikavälin tavoite (Medium-Term Objective, MTO), joka ilmaistaan rakenteellisen ali- tai ylijäämän tavoitetasona. Keskipitkän aikavälin tavoite asetetaan vakaus- ja kasvusopimuksen säännöstön mukaan kolmeksi vuodeksi kerrallaan siten, että se takaa varmuusmarginaalin suhteessa alijäämän 3 prosentin viitearvoon. Tavoitteen asettaminen on kirjattu myös kansalliseen finanssipoliittiseen lakiin. Keskipitkän aikavälin tavoitteet eroavat eri jäsenvaltioiden välillä niiden taloudellisista olosuhteista riippuen.

Keskipitkän aikavälin tavoitteen saavuttamista tarkastellaan kahden kriteerin avulla. Ensin arvioidaan, onko tavoitteen mukainen rakenteellinen jäämä saavutettu tai onko jäsenmaan julkinen talous edistynyt vaaditulla tavalla kohti tavoitteen mukaista jäämää. Rakenteellinen jäämä kuvaa julkisyhteisöjen rahoitusasemaa eli tulojen ja menojen erotusta bruttokansantuotteen arvoon suhteutettuna, kun julkisyhteisöjen nimellisestä rahoitusasemasta on poistettu suhdannevaihteluiden sekä tilapäisten ja kertaluonteisten toimien vaikutus. Rakenteellinen jäämä pyrkii siis kuvaamaan sitä julkisyhteisöjen jäämää, jota ei voi selittää suhdannevaihtelulla ja kertaluonteisilla tulo- tai menoerillä. Ajatuksena on se, että jäsenmaan tulisi kiinnittää huomiota julkisen sektorin kantokykyyn olemassa olevilla talouden rakenteilla. Liiallista rakenteellista alijäämää pyritään rajoittamaan, sillä sen katsotaan uhkaavan julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyttä.

Toisen kriteerin eli menosäännön (Expenditure Benchmark) noudattamista arvioitaessa tarkastellaan julkisyhteisöjen menojen kasvua verrattuna sille asetettuun menorajoitteeseen. Jos rakenteellisen jäämän keskipitkän aikavälin tavoite on saavutettu, saavat menot kasvaa potentiaalisen tuotannon kasvun kymmenen vuoden keskiarvon mukaisesti. Potentiaalinen tuotanto kuvaa BKT:n trendiä tai talouden pitkän aikavälin kasvu-uraa eli sellaista uraa, jossa talous ei ole nousu- eikä laskusuhdanteessa. Jos keskipitkän aikavälin tavoitetta ei ole saavutettu, menojen sallittu kasvuvauhti asetetaan siten, että se tukee tavoitteen saavuttamista. Menosäännön laskennassa ei rajoiteta menoja, joihin ei voi talouspolitiikalla vaikuttaa. On myös mahdollista kasvattaa investointimenoja sekä menoja, jotka rahoitetaan vastaavalla tulojen lisäyksellä.

Euroopan komission tulkinta vakaus- ja kasvusopimuksen sääntöjen noudattamisesta on koottu komission julkaisuun Vade Mecum on the Stability and Growth Pact. Julkaisu sisältää runsaasti eri indikaattoreiden laskentaa ja tulkintaa koskevaa ohjeistusta. Sekä komission että Suomessa valtiovarainministeriön ja Valtiontalouden tarkastusviraston arvio vakaus- ja kasvusopimuksen noudattamisesta perustuu tähän ohjeistukseen.

Sääntöjen noudattamista arvioidaan eurooppalaisen ohjausjakson puitteissa

EU-maiden talouspolitiikan koordinaatio seuraa vuosittain toistuvaa eurooppalaista ohjausjaksoa sekä sitä täydentävää euroalueen budjettijaksoa. Osana ohjausjaksoa jäsenmaat esittävät finanssi- ja rakennepolitiikkaa koskevat suunnitelmansa arvioitavaksi Euroopan komissiolle ja neuvostolle, jotka vastaavasti antavat jäsenmaille suosituksia ja valvovat niiden toimeenpanoa. Suomelle annetut suositukset ovat koskeneet esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalveluiden uudistuksen toteuttamista, työteon kannustimien parantamista sekä luottorekisterin perustamista.

Vakaus- ja kasvusopimuksen sääntöjen noudattamista arvioidaan ohjausjakson puitteissa keväisin laadittavien vakausohjelmien sekä syksyisin toimitettavien alustavien talousarviosuunnitelmien perusteella.

Monimutkainen sääntökehikko kaipaa uudistamista

EU:n finanssipolitiikan sääntöjä on kritisoitu erityisesti rakenteellisen jäämän laskentaan sekä sääntöjen monimutkaisuuteen liittyen. Rakenteellisen jäämän laskennassa hyödynnetään talousennusteita sekä arviota suhdannetilasta, mutta koska käsitys taloustilanteesta täsmentyy usein vielä vuosien jälkeen, rakenteellisen jäämän reaaliaikaiseen mittaamiseen liittyy voimakasta epävarmuutta. Näin ollen epävarmuutta liittyy myös sen käyttöön finanssipolitiikka ohjaavana keskeisenä mittarina.

Sääntökehikon uudistaminen 2000-luvulla on tähdännyt siihen, että kehikko toimisi paremmin finanssipolitiikan ohjausvälineenä, sekä siihen, että säännöt pantaisiin tehokkaammin toimeen jäsenmaissa. Järjestelmään on lisätty joustoa, jotta maakohtaiset olosuhteet tulisivat paremmin huomioiduiksi. Sääntökehikosta on kuitenkin näin tullut monimutkainen ja läpinäkymätön, mikä uhkaa sen uskottavuutta ja jäsenmaiden sitoutumista siihen. Finanssipoliittisen säännöstön yksinkertaistaminen on mukana talous- ja rahaliiton kehittämissuunnitelmissa, joissa se on ajoitettu vuosille 2020–2025.