Julkisen talouden suunnitelma auttaa tekemään pitkäjänteisiä päätöksiä julkisesta taloudesta

Tulosta sivu

Hallitus laatii vuosittain julkisen talouden suunnitelman, joka sisältää tavoitteet julkisen talouden kehitykselle sekä keinot niiden saavuttamiseksi. Suunnitelman tarkoituksena on tukea julkista taloutta koskevaa päätöksentekoa, eli esimerkiksi tulo- ja menopäätösten sekä rakenteellisten uudistusten tekemistä. Suunnitelma ei rajaudu valtiontalouteen vaan kattaa valtionhallinnon lisäksi myös muut julkisen talouden osat eli kuntatalouden ja sosiaaliturvarahastot. Suunnitelman pohjalta myös eduskunta käy keskustelua julkisen talouden näkymistä ja tulevaisuudesta.

Julkisen talouden suunnitelma kuvaa laatimishetkeä seuraavaa neljää vuotta. Monivuotinen tavoite on hyödyllinen monestakin syystä. Ensiksikin julkisiin tuloihin ja menoihin vaikuttavilla toimenpiteillä, esimerkiksi veromuutoksilla, on lähes aina pidempikestoisia vaikutuksia, jotka ulottuvat vuotuista budjettikierrosta pidemmälle. Lisäksi monivuotisella suunnittelulla voidaan osaltaan huolehtia sitä, että valtioiden finanssipolitiikka ei vahvista liikaa suhdanteita, eli julkista taloutta ei tarpeettomasti löysättäisi hyvinä aikoina eikä toisaalta liiallisesti kiristettäisi huonoina aikoina. Monivuotinen näkökulma on myös sisäänrakennettu Euroopan unionin finanssipoliittisiin sääntöihin, jotka asettavat rajoja julkisen alijäämän ja velan kehitykselle.

Monivuotista suunnittelua vahvistettiin finanssikriisiin johdosta

Julkisen talouden suunnitelmaa ryhdyttiin laatimaan sen jälkeen, kun vuonna 2008 kärjistyneen finanssikriisin johdosta EU:ssa päätettiin vahvistaa unionin finanssipoliittisen sääntökehikon valvontaa. Tuolloin nähtiin, että jäsenvaltioiden julkisen talouden monivuotiset, lainsäädäntöön perustuvat kehykset vahvistaisivat tehokkaasti unionin yhteisten finanssipoliittisten sääntöjen noudattamista. Sen arveltiin osaltaan ehkäisevän vastaavia kriisejä tulevaisuudessa.

EU:ssa sovittiin monivuotista suunnittelua koskevista vaatimuksista vuonna 2011, ja Suomessa laadittiin ensimmäinen julkisen talouden suunnitelma vuonna 2014. Tämän jälkeen suunnitelman laadintaa ohjaava kotimainen lainsäädäntö on kehittynyt, ja suunnitelma on nykyisin sisällöltään laajempi.

Jo ennen EU:n vaatimuksia Suomessa harjoitettiin valtiontalouden suunnittelua monen vuoden aikajänteellä. Valtion menojen budjetointia on jo pitkään ohjannut monivuotinen menokehys. Sen on myös todettu hillitsevän melko hyvin valtiontalouden menoja, koska siihen on päätöksenteossa sitouduttu.

Valtiontalouden menokehys on nykyäänkin olennainen osa julkisen talouden suunnitelmaa. Kehys muodostaa myös suoran yhteyden vuotuisen talousarviosuunnittelun ja monivuotisen julkisen talouden suunnitelman välille. Yhteys tarvitaan, jotta monivuotinen suunnittelu on vaikuttavaa.

Julkiselle taloudelle asetetaan sääntöjä ja tavoitteita, mutta sitä ei voi ohjata täydellisesti

Julkisen talouden suunnittelu sisältää sekä sitovia sääntöjä että löyhempiä tavoitteita. Suomessa ainoa sitova sääntö, jonka rikkomisesta on määritelty suoria seurauksia, koskee julkisen talouden rakenteellista alijäämää. Rakenteellinen alijäämä kuvaa tulojen ja menojen erotusta laskettuna siten, että suhdannetilanne ja kertaluonteiset tekijät eivät vaikuttaisi siihen.

Suuren käytännön merkityksensä takia myös valtiontalouden menokehystä voidaan pitää säännön luonteisena, vaikka sen rikkomisesta ei ole määriteltykään suoria seurauksia. Lisäksi julkisen talouden suunnitelmassa esitetään tavoitteet julkisen talouden sekä sen osien (eli valtion- ja paikallishallinnon, työeläkelaitosten sekä muiden sosiaaliturvarahastojen) nimellisen alijäämän kehitykselle sekä julkisen velan kehitykselle.

Riippumattomat talousennusteet muodostavat julkisen talouden suunnitelman pohjan. Suunnitelmassa tulisi esittää sekä ennusteen mukainen kehityskulku että vaihtoehtoinen kehityskulku, jonka laskennassa on huomioitu hallituksen suunnittelemia toimenpiteitä. Tällä halutaan antaa mahdollisuus tarkastella, kuinka hallituksen suunnittelemat toimenpiteet saattavat vaikuttaa alijäämän ja velan kehitystä koskevien tavoitteiden saavuttamiseen.

Talouden kehityksen yleiset epävarmuudet vaikeuttavat julkisen talouden kaikkien osien ohjausta jo lyhyellä aikavälillä. Lisäksi eri osa-alueilla on ominaispiirteensä, jotka vaikuttavat siihen, kuinka paljon valtio voi suunnitella ja ennakoida niiden taloutta. Hallitus pystyy päätöksillään melko pitkälle vaikuttamaan valtionhallinnon tulo- ja menokertymiin sekä velanottoon. Valtio ei kuitenkaan voi loppuun asti vaikuttaa kuntien päätösvallassa oleviin taloudellisiin päätöksiin, vaikka julkisen talouden suunnitelmaan sisältyy kuntataloutta ohjaavia elementtejä. Myös sosiaaliturvarahastoilla on itsenäistä liikkumavaraa, mikä heikentää valtion kykyä suoraan suunnitella niiden taloutta.

Valtiontalouden tarkastusvirastolla on lakisääteinen tehtävä valvoa julkisen talouden suunnitelman sisältöä. Lisäksi tarkastusvirasto arvioi riippumattomana instituutiona, kehittyykö julkinen talous asetettujen sääntöjen ja tavoitteiden mukaisesti.