Mitä tehokkuus merkitsee valtionhallinnossa?

Tulosta sivu

Julkisesti rahoitettua toimintaa arvioidaan yleisesti kolmen e:n kehikolla: efficiency (tehokkuus), economy (taloudellisuus) ja effectiveness (vaikuttavuus). Suomalaisessa lainsäädännössä hyvän hallinnon periaatteet on kirjattu hallintolakiin. Niissä ei ole kuitenkaan erikseen mainittu tehokkuutta. Viranomaiselta ja muilta julkisten palveluiden tuottajilta voidaan kuitenkin edellyttää tehokkuutta ilman nimenomaista lainsäädännössä olevaa kirjausta.

Tehokkuus mainitaan nimenomaisesti eurooppalaisen hallintotavan valkoisessa kirjassa yhtenä viidestä poliittisesta periaatteesta. Tehokkuudella tarkoitetaan yhtäältä viranomaisen toiminnan taloudellista tehokkuutta eli tavoitteiden saavuttamista mahdollisimman vähin resurssein. Toisaalta sillä tarkoitetaan yksityisen tai julkisen toimijan joustavaa ja virheetöntä toimintaa. Julkisen toimijan tulisi siten tehokkuuden vaatimusta tarkastellessaan huomioida paitsi omat, myös muille aiheutuvat kustannukset.

Muihin toimijoihin kohdistuvien taloudellisten vaikutusten arviointi korostuu lainvalmistelussa, jossa sitä myös nimenomaisesti edellytetään. Viimeaikaisessa keskustelussa on käsitelty kriittisesti lainvalmistelun laatua. Säädösehdotusten vaikutusarvioinnin ohjeen mukaan tulee tarkastella, miten säädösehdotus ja sen taloudelliset vaikutukset kohdistuvat ihmisiin, kotitalouksiin ja yrityksiin.

Ohjeita ei kuitenkaan aina noudateta. Yksi esimerkki siitä, miten eri osapuolten taloudellisten kustannusten arviointi on toteutettu huomioimalla vain julkiselle sektorille kohdistuvat taloudelliset vaikutukset, on hallituksen esitys lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain muuttamisesta (HE 88/2018 vp). Siinä vaikutuksia valtiontalouteen ja kunnallistalouteen on käsitelty yksittäisten tietojärjestelmien muutostöiden tasolla, ja vaikutukset ihmisten ja kotitalouksien talouteen on käytännössä sivuutettu, vaikka asian luonteen perusteella sääntely kohdistuu nimenomaisesti yksilöihin ja kotitalouksiin.

Lainvalmistelussa on tehokkuuden näkökulmasta olennaista valmistella asiat siten, että puutteellisesta tai keskeneräisestä valmistelusta ei aiheudu tarpeettomia kustannuksia. Sosiaali- ja terveysvaliokunta on edellä mainitusta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (StVL 6/2018 vp) tuonut ilmi, että esitys on laadittu siilossa eikä siinä ole huomioitu yhteyksiä muuhun lainsäädäntöön, vaikka ongelma on tunnistettu ja tuotu esiin. Valiokunta esittääkin muun lainsäädännön pikaista huomioimista valmistelussa.

Julkisen sektorin muutos haastaa tehokkuuden

Odotus viranomaisen oman toiminnan tehokkuudesta konkretisoituu tulosohjauksessa. Tehokkuusvaatimus voidaan jakaa kahteen, yhteiskunnalliseksi vaikuttavuustavoitteeksi ja odotukseksi toiminnallisesta tehokkuudesta. Asiakasvaikuttavuuden korostaminen ja viranomaistoiminnan tuloksellisuuden parantaminen ovat olleet keskeisiä painopistealueita hallintoa kehitettäessä.

Vaikuttavuustavoitteen ja toiminnallisen tehokkuuden tavoittelu tulee sovittaa yhteen muiden hyvän hallinnon periaatteiden toteuttamisen kanssa. Hallinnossa asioivan tulee saada asianmukaisesti hallinnon palveluita, ja viranomaisen tulee voida suorittaa tehtävänsä tuloksellisesti. Tämän yhteensovittamisen merkitys korostuu erityisesti, kun julkisen sektorin rakenteet ja hallinnon toimintamuodot muuttuvat. Yleinen kehitys on siirtää aikaisemmin viranomaisille kuuluvia tehtäviä enenevässä määrin yksityisten toimijoiden hoidettaviksi. Samanaikaisesti hallinnon toimintamuotoja kehitetään perustellusti digitaalisiksi, mikä tukee tuottavuuden parantamista skaalautuvuuden kautta.

Toiminnallisen tehokkuuden parantaminen kasvattaa viranomaisen mahdollisuuksia tuottaa samat palvelut pienemmillä resursseilla tai investoida toiminnan kehittämiseen. Yhtiömuodossa toiminnan tarkoituksena on tuottaa voittoa osakkeenomistajille, jollei yhtiöjärjestyksessä määrätä toisin. Tällöin toiminnallisen tehokkuuden parantaminen lisää voitonjaon ja investointien mahdollisuuksia.

Palvelun tai toiminnan järjestämistä koskevissa ratkaisuissa ei saisi olla vääriä vaikuttimia. Toimittaessa yhtiömuodossa on täysin hyväksyttävä lähtökohta tuottaa voittoa osakkeenomistajille. Odotus toiminnallisen tehokkuuden parantamisesta ja tavoite tuottaa voittoa osakkeenomistajille voivat kuitenkin edellyttää punnintaa suhteessa kulloinkin käsillä olevan tehtävän tavoitteisiin.

Toteutettaessa palveluita yksityisten toimijoiden kautta julkinen sektori tavoittelee kustannustehokkuutta ja mahdollisuutta jakaa riski. Vastaavasti yksityiset toimijat tavoittelevat vähintäänkin kohtuullista tuottoa. Toiminnan järjestämisessä olennaista on, miten sääntelykehikko ohjaa huomioimaan hyvän hallinnon kaikki osatekijät. Tähän vaikuttaa olennaisesti tarjottavan palvelun luonne ja erityisesti harkintavallan laajuus.

Erityisesti niissä palveluissa, joissa korostuu laaja tapauskohtainen harkintavalta, on olemassa erityinen riski, että harkintaan vaikuttavat muut kuin läpinäkyvästi tunnustetut tekijät. Tällaisissa palveluissa on tärkeää huomioida toimintaa ohjaavat periaatteet, tilivelvollisuus ja läpinäkyvyys.

Tehokkuus ja yhdenvertaisuus edellyttävät punnintaa

Julkisiin palveluihin kohdistuvat kasvavat odotukset ja julkisen taloudenhoidon haasteet korostavat tarvetta arvioida ja punnita hyvän hallinnon periaatteiden sisältöä. Punninta ei lähtökohtaisesti tarkoita sitä, että periaatteet olisivat ristiriidassa keskenään. Tehokkuusvaatimus ja suhteellisuusperiaate ohjaavat saman suuntaiseen toimintaan: periaate, jonka mukaan toimien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään, ohjaa käyttämään resursseja tehokkuusperiaatteen mukaisesti. Sen sijaan tehokkuusvaatimus ja yhdenvertaisuusperiaate saattavat edellyttää punnintaa eri suuntaan ohjaavien periaatteiden välillä.

Yhdenvertaisuusperiaate edellyttää, että samanlaisia tapauksia on käsiteltävä samalla lailla huomioiden positiivinen erityiskohtelu eli tietyn ryhmän aseman ja olosuhteiden parantaminen. Positiivinen erityiskohtelu voi kuitenkin olla osin ristiriidassa toiminnallisen tehokkuuden ja yhteiskunnallisen vaikuttavuuden tavoitteiden kanssa.

Tietyn ryhmän aseman ja olosuhteiden parantaminen edellyttää lähtökohtaisesti taloudellista panostusta ja valintaa niukkojen resurssien kohdentamisessa. Tehokkuuden painottaminen taas voi ohjata kohdentamaan toimintaa vaikutuksen maksimointiin ilman että huomioidaan tietyn, heikommassa asemassa olevan ryhmän asema tai olosuhteet. Tätä punnintaa joudutaan tekemään erityisesti terveydenhuollon alueella, kun ratkaistaan, missä määrin resursseja kohdennetaan yksilön kannalta vakaviin mutta harvinaisiin sairauksiin. Vastaavaa punnintaa tehdään arvioitaessa, missä määrin palveluja pyritään tarjoamaan syrjäisillä alueille tai muutoin vaikeasti saavutettavissa oleville yksilöille.

Ohjelma-arvioinneissa on joidenkin rahoittajien osalta jo pitkät perinteet siinä, miten yhdenvertaisuus (equity) on sisällytetty tehokkuuden, taloudellisuuden ja vaikuttavuuden rinnalle neljänneksi ohjelmien arvioimisen näkökulmaksi. Tämä on tehty, jotta voidaan arvioida sitä, miten avustustoiminta huomioi myös kaikkein heikoimmassa asemassa olevat. Vaikuttavuuden maksimointia ei ole pidetty hyväksyttävänä, jos vaikuttavuutta on tavoiteltu ilman heikommassa asemassa olevien huomioimista.

Julkisen talouden ulkoisessa tarkastuksessa tarkastajan ei ole vastaavalla tavalla perusteltua laajentaa arviointinäkökulmaa kattamaan tehokkuuden, taloudellisuuden ja vaikuttavuuden lisäksi myös arvoperusteisia painotuksia. Ne vaikuttavat vahvasti julkisen talouden tarkastuksessa, mutta vaikutuksen ja merkityksen tulisi kanavoitua lainsäätäjien asettamien kriteereiden kautta.