Yksi kestävän kehityksen käsitteen ydinajatuksia on pitkän aikavälin tarkastelu, kuuluisat ”tulevat sukupolvet”. Pitkän aikajänteen tarkastelu on haastavaa, mutta sen avulla on mahdollista tarttua lyhyellä aikavälillä epätodennäköisiin riskeihin, kuten pandemia tai ilmastonmuutos.
Mutta miten pitkän aikavälin tarkastelu istuu hallinnon nykyisiin strategia- ja suunnittelusykleihin? Käytämme esimerkkinä Euroopan komission ja Suomen valtioneuvoston erilaisia toimintatapoja YK:n Agenda 2030 -tavoiteohjelman toimeenpanemiseksi. EU valitsi toimintalinjan, jossa strategia jätettiin laatimatta, ja Suomen hallitus taas istutti valtioneuvoston selontekona annetun kestävän kehityksen strategiansa olemassa olevan hallitusohjelman päälle. Kummassakin tapauksessa näyttää siltä, että uusia avauksia on hyvin vaikea tehdä kesken ohjelmakausia.
Artikkeli pohjautuu Valtiontalouden tarkastusviraston tuloksellisuustarkastukseen ja Euroopan tilintarkastustuomioistuimen nopeaan tilannekatsaukseen.
Agendan tavoitteet ovat vuodessa 2030
Tulevien sukupolvien huomioiminen oli yksi avainteemoista jo YK:n Brundtlandin komission Yhteinen tulevaisuutemme -raportissa vuonna 1987. Kestävän kehityksen käsite lanseerattiin raportissa yleisempään tietoisuuteen.
Globaalissa kestävän kehityksen politiikassa painopiste on ollut viime vuosina enemmän kestävän kehityksen eri ulottuvuuksien – ympäristö, sosiaalinen ja taloudellinen ulottuvuus – integroimisessa kuin pitkän aikavälin tarkastelussa. Kuitenkin tulevat sukupolvet mainitaan myös Agenda 2030 -asiakirjoissa. Lisäksi osa kestävän kehityksen tavoitteista (SDG), jotka toimivat Agenda 2030:n tavoitekehikkona, asettavat konkreettisia päämääriä vuodelle 2030. Näitä ovat esimerkiksi äärimmäisen köyhyyden poistaminen, maksuton perus- ja keskiasteen koulutus kaikille tai luonnonvarojen kestävä ja tehokas käyttö.
Kun YK antoi päätöslauselman Agenda 2030:sta vuonna 2015, tavoitteiden aikajänne oli 15 vuoden päässä. Se ylittää tavanomaiset budjetti- tai viisivuotissyklit, mutta ei toki ulotu yli sukupolvien. Siitä huolimatta tätä 15 vuodenkaan tähtäintä ei ole helppoa sisällyttää osaksi julkishallinnon strategioita.
EU:lla on ollut vaikeuksia istuttaa Agenda 2030 omiin suunnittelusykleihinsä
Vuoden kuluttua Agenda 2030 hyväksymisestä Euroopan komissio antoi asiasta tiedonannon. Sen mukaan komissio vastaa kestävän kehityksen tavoitteisiin Eurooppa 2020 -strategialla, joka oli annettu jo vuonna 2010, siis viisi vuotta ennen Agenda 2030 -ohjelmaa. Komissio ei siten katsonut tarpeelliseksi tehdä muutoksia strategiaansa. Monet EU:n tavoitteista, kuten kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen tähtäävät politiikat, olivat linjassa Agenda 2030 -tavoitteiden kanssa. Tässä on kuitenkin se merkittävä heikkous, että EU 2020 -strategian ja Agenda 2030 välissä oli kymmenen vuoden kuilu.
Euroopan parlamentti, Eurooppa-neuvosto ja Euroopan unionin neuvosto kehottivat toistuvasti EU:n komissiota laatimaan strategian Agenda 2030 -toimintaohjelmaa varten. Vihdoin vuonna 2019 komissio julkaisi pohdinta-asiakirjan, jossa väistymässä oleva Junckerin komissio (2014–2019) tyytyi kuitenkin vain linjaamaan erilaisia toimintavaihtoehtoja tulevalle komissiolle. Siten EU jäi vuonna 2019 edelleen vaille Agenda 2030 -strategiaa.
Agenda 2030:n ajoitus oli hankala EU:n oman suunnittelun kannalta (kuvio 1). Vuosien 2010–2020 strategia oli vasta puolivälissä ja vuosien 2014–2020 monivuotinen rahoituskehys alkuvaiheessa. Uusien tavoitteiden lisääminen tähän yhteyteen olisi ollut haastavaa. Toisaalta näyttää myös siltä, että koskaan ei ole otollinen aika laatia tällaista pitkän aikavälin strategiaa. Esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuin huomautti, että uutta vuosien 2021–2027 EU-rahoituskautta valmisteltiin ilman, että sen tukena olisi ollut yhteistä EU:n strategiaa.
Komissio antoi vuoden 2020 alussa uuden strategian, vihreän kehityksen ohjelman (Green Deal) vuosille 2021–2030. Se sisältää myös pitkän aikavälin sitoumuksen vuodelle 2050, jolloin EU:n on tarkoitus olla hiilineutraali. Komission mukaan vihreän kehityksen ohjelma on olennainen osa komission strategiaa Agenda 2030 toimeenpanemiseksi. Epäselvää kuitenkin on, mitkä ovat muut osat.
Suomen yhteiskuntasitoumusta päivitettiin Agenda 2030:n mukaiseksi
Suomen kansallinen kestävän kehityksen strategia uusittiin vuonna 2013. Uuden strategian laati kestävän kehityksen toimikunta, joka on pääministerin johtama yhteiskunnan eri toimijoita kokoava vaikuttajafoorumi. Toimikunta loi kestävän kehityksen strategiasta koko yhteiskunnan sitouttavan, laaja-alaisen yhteiskuntasitoumuksen nimeltä ”Suomi, jonka haluamme 2050”.
Yhteiskuntasitoumus annettiin kaksi vuotta ennen kuin YK päätti Agenda 2030:sta. Kun Agenda 2030 oli hyväksytty, kestävän kehityksen toimikunta päivitti Suomen yhteiskuntasitoumuksen vastaamaan ohjelman linjauksia. Siten Suomen kestävän kehityksen linjaus on hyvin samansuuntainen kuin YK-asiakirjojen. Sitoumuksen kahdeksan tavoitetta sisältävät melko kattavasti kaikki Agenda 2030:n 17 päätavoitetta. Samalla yhteiskuntasitoumus on hyvin laaja ja tavoitteet hyvin yleisluontoisia. Sitoumuksen pyrkimyksille ei ole asetettu tavoitetasoja: ne ovatkin pikemmin päämääriä, joiden suuntaan tulee edetä, kuin tavoitteita, joiden saavuttamista voitaisiin arvioida. (Teksti jatkuu kuvan alla.)
Hallitusohjelma rajoitti uusien toimien esittämistä selonteossa
Agenda 2030:n toteutuksen periaatteena on, että valtiot päättävät itse kansalliset tavoitteensa, joita kansainväliset tavoitteet ohjaavat. Lisäksi valtiot päättävät, miten nämä tavoitteet sisällytetään kansallisiin suunnitelmiin. Suomessa valtioneuvosto antoi vuonna 2017 kestävästä kehityksestä selonteon (VNS 1/2017 vp.), jossa kerrotaan, miten hallitus toimeenpanee Agenda2030 -ohjelmaa omassa toiminnassaan.
Selonteossa ei kuitenkaan tuotu esiin juurikaan uusia toimenpiteitä. Tämä johtui siitä, että selonteko laadittiin kesken hallituskauden. Siksi toimenpiteiden piti olla hallitusohjelman mukaisia tai sellaisia, että niitä muutenkin toteutettaisiin.
Selonteossa pyrittiin kuitenkin kolmella tavalla ”ylihallituskautisuuteen”. Ensinnäkin siinä valittiin Suomen kestävän kehityksen politiikalle kaksi painopistealuetta: hiilineutraali ja resurssiviisas Suomi sekä yhdenvertainen, tasa-arvoinen ja osaava Suomi. Selonteon laadinnassa ajatuksena oli, että nämä painopistealueet voisivat olla pysyvämpiä ja hallituksista riippumattomia – mahdollisesti siis vuoteen 2030 ulottuvia.
Toiseksi vuoden 2017 selonteossa määritettiin myös toimeenpanon ns. politiikkaperiaatteet, jotka määrittävät, miten asioita tulisi tehdä. Lisäksi niiden tulisi ohjata kaikkea päätöksentekoa yhä kestävämmäksi. Selonteossa esitetään: Pääministeri Sipilän hallituksen esityksenä on myös seuraaville hallituksille, että seuraavat politiikkaperiaatteet ”pitkäjänteisyys ja muutosvoimaisuus, johdonmukaisuus ja globaali kumppanuus sekä omistajuus ja osallisuus ” ulottuvat yli hallituskausien. Selonteossa politiikkaperiaatteet on ajateltu ylihallituskautisiksi, vaikka edellinen hallitus ei tätä tietenkään ole voinut päättää.
Kolmanneksi selonteossa luotiin seuranta- ja arviointijärjestelmä, jolla kestävää kehitystä tulisi seurata ja arvioida myös tulevina hallituskausina. Seurantajärjestelmä perustuu indikaattoreihin, joiden tuottamasta tiedosta laaditaan vuosittain arviointitekstejä. Lisäksi hallitus on raportoinut kestävästä kehityksestä vuosikertomuksessaan eduskunnalle vuodesta 2018 alkaen. Ongelmana on, että indikaattorijärjestelmä ei täysin vastaa asetettuja tavoitteita. Lisäksi hallitus on raportoinut vain niukasti siitä, miten se on toteuttanut omaan strategiaansa, vuonna 2017 annettua selontekoa. EU-tasolla puolestaan Eurostat julkaisee seurantatietoa kestävän kehityksen tavoitteiden saavuttamisesta, vaikka EU:lla ei Agenda 2030-strategiaa olekaan. Osa näistä indikaattoreista liittyy EU:n politiikkatavoitteisiin, kuten EU 2020 -strategiaan.
Hallitusohjelma sitoo muuta suunnittelua
Hallitusohjelman sitovuus ja yksityiskohtaisuus näyttäytyivät selvästi ongelmallisina valtioneuvoston vuoden 2017 selonteon valmistelussa: uusia toimenpiteitä ei voitu tehdä, vaikka taustalla oli kaikkia valtioita koskeva YK:n hyväksymä Agenda 2030 -päätöslauselma. Toisaalta selonteossa onnistuttiin nostamaan esiin kolme hallituskausien yli suunniteltua teemaa: kansallisesti tärkeät painopistealueet, valmistelua ja päätöksentekoa ohjaavat politiikkaperiaatteet sekä seuranta- ja arviointijärjestelmä.
Lisäksi valtioneuvoston selonteko (2017) todennäköisesti vaikutti Rinteen ja Marinin hallitusohjelmien valmisteluun siten, että kestävyys oli aiempaa voimakkaammin hallitusohjelman muotoilussa esillä. Tässä on myös onnistuttu – onhan jo ohjelmien nimessä mukana ”sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävä yhteiskunta”. Nykyisen hallituksen suunnitelmissa on myös antaa uusi kestävän kehityksen selonteko vuonna 2020.
Vaikka kestävyys on siis noussut hallitusohjelman otsikkoon asti, olosuhteet eivät ole muuttuneet: tämän valtioneuvoston kestävän kehityksen politiikkaa laaditaan tilanteessa, jossa hallitusohjelma on pitkä ja määrää yksityiskohtaisesti hallituskauden toimenpiteitä. Tilanne näyttäytyykin ennen kaikkea toistuvana prosessina, jossa uudet ohjelmat reagoivat edellisiin, mutta eivät mahdollista reagoimista ketterästi uusiin nouseviin asioihin hallitusohjelmien ulkopuolelta.
Kestävän kehityksen politiikan onnistumiselle on ratkaisevaa, että neljäksi vuodeksi annettava hallitusohjelma huomioi riittävällä tavalla pitkän aikavälin kestävyyden eikä keskity vain alkavan hallituskauden tilanteeseen. Pitemmän aikavälin kestävyysongelmat, esimerkiksi ilmastonmuutoksen seuraukset, voivat vaikuttaa myös äkillisesti yhteiskuntaan esimerkiksi epidemioina ja vakavina sääilmiöinä. Hallitusohjelman tulee siis olla tarpeeksi väljä, jotta se antaa tilaa yllättäviin kriiseihin vastaamiseen.
Ohjelmien sisältämien toimien lisäksi myös toimintatapojen muuttaminen on tärkeää. Kestävän kehityksen ulottuvuudet, ylisukupolvisuus ja osallistavuus on otettava nykyistä voimakkaammin huomioon kaikessa politiikkavalmistelussa. Kestävän kehityksen ulottuvuuksien huomioimista ja toimintatapojen muutosta tulee myös seurata ja arvioida, niistä raportoida ja käsitellä raportoituja tietoja selvästi nykyistä enemmän.
Kestävä kehitys tarjoaa laajemman kehyksen lyhytjänteisemmille ohjelmille
Kestävän kehityksen ja tulevien sukupolvien huomioon ottaminen asettaa haasteen hallinnolle ja sen suunnittelusykleille. Vaikka EU tekee kunnianhimoista politiikkaa monilla kestävän kehityksen osa-alueilla, viimeisimpänä vihreän kasvun ohjelmassaan, se ei ole pystynyt profiloitumaan uskottavana toimijana Agenda 2030 -työssä.
EU:sta poiketen Suomi reagoi YK:n Agenda 2030 -ohjelmaan verrattain nopeasti. Kestävän kehityksen toimikunta sovitti yhteiskuntasitoumuksen vastaamaan Agendan tavoitteita ja valtioneuvosto antoi selonteon, jossa kerrottiin hallituksen toimenpiteistä Agendan perusteella. Koko kestävän kehityksen prosessi myös näyttää saaneen nostetta YK:n kestävän kehityksen tavoitteista, sillä VTV:n tarkastuksen perusteella juuri kansainväliset tavoitteet ovat hallinnossa tunnetumpia kuin aiemmin asetetut kansalliset tavoitteet. Kansallisilla tavoitteilla oli tarkastuksen mukaan vain vähän ohjausvaikutusta ministeriöiden toimintaan.
Jos EU:ssa on vaikea tuoda uusia avauksia kesken strategia- tai rahoituskausien, Suomessa näitä on vaikea tehdä hallitusohjelmien ulkopuolelta. Kestävän kehityksen prosesseilla näyttää kuitenkin olevan mahdollista vaikuttaa toimintatapoihin sekä seuraavien ohjelmakausien sisältöihin.
Parhaimmillaan pitkän aikavälin tarkastelu auttaisi tunnistamaan koronaviruskriisin kaltaisia ongelmia; onhan pandemian mahdollisuus ollut laajasti tiedossa. Pitkä aikaväli voisi auttaa käsittelemään myös muita mahdollisesti yhteiskuntia halvaannuttavia riskejä, kuten ilmastonmuutoksen vaikutuksia, niin globaalisti kuin meillä Suomessakin.