Tehokas valtionhallinto digitaalisessa Suomessa: Selkeä lainsäädäntö ja talousarvio tukevat hallinnon tehostamista

Tulosta sivu

Kun hallinto toimii tehokkaasti, yhteisillä varoilla saadaan enemmän aikaan. Digitalisaatio tuo useita mahdollisuuksia uudistaa ja tehostaa valtionhallintoa. Tässä artikkelisarjassa kerromme tarkastustietoon pohjautuen, millaisiin asioihin tulisi kiinnittää huomiota, kun hallintoa ryhdytään digitalisoimaan. Havainnot perustuvat yksittäisiin tarkastuksiin, mutta samat periaatteet soveltuvat laajemmin hallinnon uudistuksiin.

Lainsäädäntö voi sekä edistää että haitata hallinnon digitalisaatiota

Lainsäädäntö on yksi digitalisaation, palvelujen ja toimintatapojen muuttamisen mahdollistaja. Se voi paitsi edistää, myös rajoittaa tai jopa kokonaan estää saavuttamasta digitalisaation potentiaalisia tehokkuushyötyjä. Siksi hallintoa kehitettäessä tulisi uudistettavaa asiaa tarkastella kokonaisuutena, jotta varmistetaan, että lainsäädäntö ja talousarviomenettelyt mahdollistavat hallinnon tehtävien automatisoinnin. Vastaavasti uusia lakeja ja säädösmuutoksia valmisteltaessa tulisi systemaattisesti ja kattavasti varmistaa, ettei säädös hankaloita hallinnon tehtävien digitalisointia ja yhtenäisiä prosesseja

Mietittäessä digitalisaation mahdollisuuksia uudistuksissa tulisi uudistettavia asioita ensisijaisesti tarkastella laajoina kokonaisuuksina, jos näyttää siltä, että erilliset hallinnointiprosessit olisi mahdollista ja järkevää yhtenäistää, yhdistää ja automatisoida. Tällöin olisi hyvä tarkastella lainsäädännön aineellisia ja menettelysäännöksiä sekä talousarviomenettelyistä momenttien päätösosia ja budjetointia. Yhtenäiset ja selkeät säädökset, momenttien päätösosat ja budjetointi helpottaisivat talousarvion toimeenpanoa ja hallinnon prosessien yhtenäistämistä. Tämä helpottaisi kokonaisuuden hallinnointia samassa tietojärjestelmässä ja mahdollistaisi yhtenäiset kontrollit.

Esimerkkinä jo toteutetusta uudistuksesta on valmisteverotus. Siinä keskeinen säädös eli valmisteverotuslaki tukee yhtenäistä verotusprosessia, ja prosessi on pääosin automatisoitu. Hallinnon prosessien yhtenäistäminen on järkevää, sillä pidemmän päälle ei ole hyvää asiakaspalvelua eikä tehokasta hallintoa hoitaa saman tyyppisiä tehtäviä eriytetysti ja monella eri tavalla. Myös henkilöstön osaaminen paranee, kun samanlaisia prosesseja ja työtehtäviä yhtenäistetään ja yhdistetään. Merkittäviä tehokkuushyötyjä voitaisiin saada myös esimerkiksi yhtenäistämällä harkinnanvaraisten valtionavustusten hallintomenettelyjä.

Säädösten epäyhtenäisyys, tulkinnanvaraisuus ja poikkeukset vaikeuttavat verotuksen automatisointia

Yksi esimerkki lainsäädännön vaikutuksista hallinnon tehostamismahdollisuuksiin on tuloverolaki. Siihen vuosina 2006–2017 tehdyt lähes sata yksittäistä säädösmuutosta useimmiten monimutkaistivat verotusta ja siten vaikeuttivat verotuksen tehokasta automatisointia. Erityisen haastavia automatisoinnin kannalta ovat verotussäännösten muutokset, jotka ovat osittaisia, määrä- tai väliaikaisia tai joihin sisältyy pitkä siirtymäkausi tai poikkeussäännöksiä.
Vaikka tuloverolain rakenne on edelleen toimiva, selkeän kokonaiskuvan muodostamista lain kokonaisuudesta vaikeuttavat erilaisten verotukien määrä, monimuotoisuus, muutokset, yksittäiset poikkeukset sekä perusteluiden vaihtelu. Tämä vaikuttaa myös hallinnon tehokkuuteen välittömästi lisäämällä hallinnoinnin kustannuksia ja välillisesti vaikeuttamalla asioiden johtamista ja kehittämistä.

Verovähennysten toteutustapa vaikuttaa keskeisesti siihen, pystyykö Verohallinto automatisoimaan niiden käsittelyä ja tehostamaan toimintaansa jatkossa. Osa verovähennyksistä perustuu verovelvollisen toimittamiin tietoihin ja Verohallinnon mahdollisiin lisäselvityspyyntöihin, eivätkä ne välttämättä ole tehokkaasti automatisoitavissa. Pahimmillaan yksittäiset verovähennykset aiheuttavat hallinnossa merkittäviä lisäkustannuksia. Lisäksi on mahdollista, että vaikka vähennyksen säätämishetkellä lisätehtävät voitaisiin hoitaa olemassa olevilla resursseilla, on pidemmällä aikavälillä hallinnollisia säästöjä yhä vaikeampi saada aikaan, mikäli erilaisista poikkeuksista ja muutoksista aiheutuvia tehtäviä on paljon. Jotta verotus, tai mikä tahansa hallinnon toiminto, olisi tehokasta ja automatisoitavissa, olisi sitä ohjaavan säädöskokonaisuuden oltava selkeä, yksinkertainen ja yhtenäinen

Valtionavustusprosessien yhtenäistäminen on iso mahdollisuus

Harkinnanvaraiset valtionavustukset muodostavat ison menoerän valtionhallinnossa. Niitä hallinnoidaan monissa virastoissa, eivätkä hallinnointitavat ole yhtenäisiä. Harkinnanvaraisten valtionavustusten hallinnointia voitaisiin yhtenäistää ja tehostaa sillä, että karsittaisiin päällekkäisiä säännöksiä: käytettäisiin entistä laajemmin valtionavustuslakia (688/2001) ja luovuttaisiin avustuskohtaisista laeista, joissa usein säädetään samoista asioista kuin valtionavustuslaissa.

Yhden osan valtionavustuksista muodostavat yritystuet. Tarkastusviraston kiinnitti yritystukia tarkastaessaan huomiota siihen, että tukikohtaisissa säädöksissä on usein kyse samoista asioista, joista säädetään valtionavustuslaissa, mutta niissä poiketaan hieman valtionavustuslain säännöksistä. Poikkeamat eivät tyypillisesti ole olennaisia – monesti ne liittyvät erilaisiin määräaikoihin – mutta ne aiheuttavat eroja hallinnolliseen prosessiin ja vaikeuttavat valtionavustusprosessin tehokasta automatisointia. Huonojen yhtenäistämis- ja tehostamismahdollisuuksien lisäksi avustuskohtaisia lakeja sovellettaessa valtionavustuslain keskeinen lähtökohta, tuen tarpeellisuus, jää helposti muiden tavoitteiden varjoon. Valtionavustuslakia voitaisiin käyttää huomauttavasti nykyistä laajemmin, ja tarvittaessa siinä olevia määräaikoja lienee mahdollista joustavoittaa muuttamalla lakia.

Toinen valtionavustusten tehostamiskohta on talousarviomenettelyt, jotka niin ikään ovat tarkastusviraston havaintojen mukaan hyvin kirjavia. Saman tyyppisissä valtionavustuksissa määrärahojen määrärahalajit, kohdentamisperusteet ja valtuuden käyttö poikkeavat usein toisistaan. Lisäksi niin sanottuja sekamomentteja käytetään paljon. Saman tyyppisten valtionavustusten, esimerkiksi toiminta-avustusten tai hanketukien, talousarviomenettelyt olisi kuitenkin pääsääntöisesti mahdollista yhtenäistää.
Kun hallinnointiprosessit, säädökset ja talousarviomenettelyt olisivat yhtenäisiä, niin tietty valtionapupäätös tai menon hyväksyminen tai maksaminen johtaisi asian samanlaiseen käsittelyyn saman vuoden talousarviossa, talousarviokirjanpidossa, liikekirjanpidossa ja mahdollisessa valtuusseurannassa. Tämä helpottaisi eri valtionapujen hallinnointia samassa tietojärjestelmässä ja mahdollistaisi yhtenäiset kontrollit. Silloin, kun sekä säädökset että talousarviomenettelyt ovat epäyhtenäisiä, on tehokkuushyötyjen saavuttaminen entistä vaikeampaa. Samoilla linjoilla on opetus- ja kulttuuriministeriö valtionavustusten digitalisoinnin esiselvityksessään.

Kokonaisvaltaiset ratkaisut voivat vähentää kustannuksia ja parantaa asiakaskokemusta

Digitalisaation suurimmat hyödyt saadaan varmastikin laajoista kokonaisratkaisuista, joiden automatisoimista selkeät ja yhtenäiset säädöskokonaisuudet ja talousarviomenettelyt helpottavat. Tällaisia kokonaisuuksia ovat veronkanto sekä valtionavustusten ja erilaisten tukien hallinnointi. Verot muodostavat pääosan valtion tuloista ja valtionavut ja muut tuet 70 prosenttia talousarvion menoista. Niiden hallinnoinnissa on myös edelleen varsin paljon sellaisia tehtäviä, joita on mahdollista automatisoida tai yhdistää suurempina kokonaisuuksina hoidettaviksi. Näiden kokonaisuuksien hallinnoinnissa on paljon hallinnon rutiinitehtäviä, jotka automatisoimalla vapautettaisiin resursseja muuhun työhön. Muiden valtion taloudenhoidon olennaisten erien, kuten hankintojen, palkkojen ja valtion velan, hallinnoinnissa on jo otettu askel yhtenäistämisen suuntaan, sillä niissä käytössä on yhtenäiset tietojärjestelmät.

Digitalisaatio antaa ison mahdollisuuden sekä merkittävästi tehostaa valtionhallintoa että parantaa sen sisäistä valvontaa ja riskienhallintaa. Näiltä osin tavoitteet on hyvä pitää korkealla. Yksinkertaistamalla ja yhtenäistämällä lainsäädäntöä ja talousarviomenettelyitä voidaan esimerkiksi veronkantoa ja valtionapujen hallinnoinnin prosesseja selkiyttää ja automatisoida. Tämä vähentäisi kustannuksia ja parantaisi asiakaskokemusta. Se myös loisi perustan hallinnon joustavalle ja tehokkaalle kehittämiselle myös tulevina vuosina.

 

Artikkeli perustuu seuraaviin tarkastuksiin:
Verolainsäädännön selkeys – Tuloverolain muutokset 2006–2017 (18/2018)
Yritystuet (10/2017)
Budjetointimenettelyt (15/2015)
Valtuuksien budjetointi, seuranta ja raportointi (10/2013)