Ulkoinen tarkastus tarjoaa tietoa julkisen sektorin integriteetistä

Julkisen sektorin ulkoisessa tarkastuksessa integriteettikysymyksiä lähestytään toiminnan seurausten näkökulmasta. Sääntöjen noudattaminen ja eettinen toiminta eivät aina kulje käsi kädessä. Mahdollisissa eturistiriidoissa tärkeintä ei ole se, miltä meistä itsestämme tuntuu, vaan se, miten muut näkevät tilanteen. Jokainen sukupolvi määrittelee eettisen toiminnan uudelleen. Toimintaympäristömme nopeat muutokset ja tekoälyn kehittyminen synnyttävät myös uusia eettisiä kysymyksiä.

Matkallaan Thebaan Oidipus kohtasi sfinksin, joka esitti arvoituksen: “Mikä kulkee aamulla neljällä, päivällä kahdella ja illalla kolmella jalalla?”

Muinaiset kreikkalaiset lainasivat sfinksin legendan egyptiläisiltä, jotka näkivät sfinksin hyväntahtoisena olentona. Kreikkalaiset pitivät sitä kuitenkin pahansuopana – sfinksin käytös aiheutti kaaosta ja sekasortoa.  Se, mitä pidetään hyvänä ja mitä pahana, muuttuu uusien sukupolvien ja uusien kulttuurien myötä. Etiikka tutkii sitä, mikä on hyvää ja huonoa käyttäytymistä, mutta näkemykset oikeasta ja väärästä muuttuvat asiayhteyden ja ajan myötä. Jokainen sukupolvi ja yhteiskunta määrittelee uudelleen näkemyksensä ja käsityksensä moraalista ja integriteetistä.

Etiikan tutkimuksella on kuitenkin vankka perusta.  Sana ”etiikka” tulee kreikan kielen sanasta “êthos”, joka tarkoittaa luonteenlaatua, moraalista luonnetta. Integriteetti puolestaan on oikein toimimista, rehellisyyttä, vahvaa sitoutumista moraalisiin arvoihin. Julkisen sektorin integriteetistä puhuttaessa kiinnostavaa on soveltava etiikka eli ihmisten käyttäytyminen tietyissä tilanteissa: mikä on hyvää ja oikeaa käyttäytymistä ja miten toimimme suhteessa toisiin. Filosofi Emmanuel Levinasin (1906-1995) mielestä hyvä käyttäytyminen näkyy toimintana, jolla on ennemmin hyviä kuin huonoja seurauksia. Tämä tarkoittaisi, että etiikan ja integriteetin ollessa kyseessä, aikomus ei riitä vaan tärkeää on se, mikä on havaittavissa – mikä näkyy muille. Kun päätämme, miten käyttäydymme, meidän tulisi siis pysähtyä miettimään, miten muut näkevät toimintamme. Tämä taas riippuu muiden arvoista: mitä heidän mielestään pitäisi tehdä tai miten tulisi toimia. Tämä voi joskus olla jyrkässäkin ristiriidassa siihen, miten itse haluaisimme toimia.

Julkisen sektorin integriteettiä voidaan tukea kansainvälisillä ohjeilla

OECD antoi vuonna 2017 uuden suosituksen, joka koski julkisen hallinnon integriteettiä. Demokratia ja tasa-arvo edellyttävät luottamusta yhteiskunnassa. Oikeusvaltio rakentaa luottamusta pyrkimällä vahvasti julkisen hallinnon ja julkisen päätöksenteon avoimuuteen ja läpinäkyvyyteen. Esitellessään suositusta OECD huomauttaa, että “integriteetti on välttämätön edellytys vahvojen instituutioiden rakentamiselle, ja se vakuuttaa kansalaiset siitä, että hallinto ajaa heidän etujaan eikä ainoastaan muutamien valittujen etuja. Integriteetti ei ole ainoastaan moraalinen kysymys, vaan se liittyy myös siihen, miten valtioiden taloudet saadaan tuottavammiksi, julkiset sektorit tehokkaammiksi ja yhteiskunnat ja taloudet osallistavammiksi. Siinä on kyse luottamuksen palauttamisesta – ei ainoastaan hallitukseen vaan myös julkisiin instituutioihin, sääntelyviranomaisiin, pankkeihin ja yhtiöihin.

Eettisiä toimintaperiaatteita on laajasti käytössä julkisella sektorilla, mikä osoittaa ohjeistuksen tarpeen. Ohjeistusta tulee kuitenkin sopeuttaa ympäristössä ja yhteiskunnan arvoissa tapahtuvien muutosten mukaan. Kansainväliset benchmarking-vertailut tukevat tätä sopeuttamista ja tarjoavat tietoa uusista esiin nousevista asioista. Jotta voisimme paremmin ymmärtää sitä, miten muut näkevät oman toimintamme, meidän tulee edistää vuoropuhelua. Jokainen uusi virkamiesten sukupolvi kohtaa uusia kysymyksiä, jotka liittyvät ympäristössä tapahtuviin muutoksiin ja uusiin poliittisiin tavoitteisiin. Siksi on välttämätöntä käydä keskustelua ja reflektoida julkisen sektorin etiikkaa koko hallinnon tasolla.

Julkisen sektorin etiikasta on noussut esiin kaksi eri näkökulmaa julkisessa keskustelussa: toinen perustuu virkamiehelle itselleen mahdollisesti välitöntä etua tai hyötyä tuovaan epäeettiseen toimintaan, kun taas toinen, laajempi näkökulma perustuu vaikutuksiin, joita virkamiehen toiminnalla tai toimimattomuudella virassaan on.  Ensimmäinen saattaa olla helpompi tunnistaa ja nostaa otsikoihin. Jälkimmäistä voi olla vaikeampi havaita, mutta sillä voi olla merkittäviä vaikutuksia julkisen sektorin toimintatapojen muotoutumiseen ja siten paljon laajempia yhteiskunnallisia seurauksia.

Lyhenne VUCA tulee sanoista “volatile, uncertain, complex and ambiguous”, jotka voi suomentaa “epävakaa, epävarma, monimutkainen ja monitulkintainen”. Nykyisessä VUCA-maailmassa virkamiehiin kohdistuu nopeasti muuttuvia politiikkavalmisteluun liittyviä vaatimuksia. Digitaalinen murros, tekoälyn kehittyminen ja syväoppiminen haastavat julkisen sektorin toimijoita. Tällä hetkellä on vahva tarve kehittää ketteriä ja avoimia verkostoja, joissa ammattilaiset voivat päivittää ja laajentaa näkemyksiään muuttuvan yhteiskunnan uusista eettisistä ulottuvuuksista. Organisaatioiden sisällä tätä vuoropuhelua voidaan edistää ja hallita tiimitasolla edellyttäen, että tiimit ovat riittävän monimuotoisia ja heterogeenisiä. Nykyisiin poliitikkavalmistelun haasteisiin voidaan tarttua parhaiten monialaisissa tiimeissä, mikä saattaa vahvistaa instituutioita myös eettisestä näkökulmasta.

Julkisen sektorin etiikka ja integriteetti Suomessa

Suomessa käynnissä olevassa kansallisessa tekoälyohjelmassa AuroraAI:ssä tekoälyä käytetään ohjaamaan kansalaisia julkisiin palveluihin. Ohjelmassa on havaittu tarve keskustella siitä, kuka päättää, mitä on hyvä elämä.  AuroraAI-tekoäly voi ottaa kansalaisiin yhteyttä sosiaalisen median alustoilla ja ehdottaa esimerkiksi koulutus- tai työvoimapalveluja oletettujen tarpeiden perusteella ja sen mukaan, mitä sille on opetettu hyvästä toiminnasta. Virkamiesten tulee näin määritellä ihannemalli, jonka perusteella kansalaisten palvelupolku koodataan. Mutta miten heidän tulisi määritellä oikea polku yksittäiselle nuorelle, johon tekoäly ottaa yhteyttä ja jota se neuvoo? Ja kuka vastaa tekoälyn tekemistä päätöksistä ja niiden vaikutuksista kansalaisten toimintaan?

Tekoälyn käytössä lisähaasteita aiheuttaa se, että vaikka kehitteillä on yhtä aikaa useita eettisiä ohjeita, ei ole olemassa kansainvälisiä standardeja, jotka toimisivat selkeänä viitekehyksenä [1]. Hallitukset ovat tekoälyn mahdollistajia. Hallitusten tulisi keskustella siitä, mikä ero on mahdollisella ja toivottavalla toiminnalla. Jos teknologian mahdollistama hyväksyttävän toiminnan raja (”creepy line”) ylitetään, siitä voi seurata sosiaalista ahdinkoa tai kuohuntaa. Kun julkisia palveluprosesseja automatisoidaan hallinnossa, on olemassa suuri riski, että syntyy digitaalisia “mustia laatikoita”, jolloin hallintoviranomaiset eivät enää kykene selittämään tietyn hallinnollisen päätöksen logiikkaa.

Suomessa ei epäeettistä toimintaa olla niinkään pyritty ehkäisemään yksityiskohtaisilla säännöillä ja sanktioilla vaan kannustamalla eettisyyteen sekä edistämällä kulttuuria, joka painottaa organisaatioiden integriteettiä. Taustalla on ajatus, ettei ole olemassa yhtä yksittäistä toimenpidettä tai hopealuotia, jolla julkisen sektorin etiikkaa voitaisiin parantaa. Vaikuttava integriteettipolitiikka edellyttää monien toisiaan vahvistavien toimien järjestelmällistä soveltamista.

Julkisen hallinnon yleinen hallintomalli (hallinnollinen rakenne, ohjaus, johtaminen) luo peruskehyksen, joka vaikuttaa epäsuorasti etiikkaan: henkilöstön vastuiden ja tavoitteiden selkeyteen, tilivelvollisuuteen. Julkisen sektorin etiikkaan liittyy myös hyvän hallintotavan muita osa-alueita – erityisesti johtamistavat, läpinäkyvyys ja avoimuus. Arvoihin perustuvan etiikkatyön tueksi organisaatioille on laadittu ohjeita erilaisista asioista (sivutoimet, kestitys, lahjat ja edut, ulkopuolisten tarjoamat matkat, karenssisopimus).

Valtion virkamieseettinen neuvottelukunta perustettiin vuonna 2015 riippumattomaksi elimeksi vakiinnuttamaan eettistä hallintoa. Suomen Avoin hallinto (Open Government Partnership)  ohjelman tarkoitus on edistää mm. selkokielen käyttöä ja kansalaisten osallistamista. Tutki hankintoja -verkkosivuston perustaminen tuli mahdolliseksi julkisen hankintaprosessin digitalisaation myötä, ja sen tarkoitus on parantaa valtionhallinnon läpinäkyvyyttä.

Valtiontalouden tarkastusvirasto (VTV) käynnisti vuonna 2018 verkkopohjaisen virkamiesetiikan kurssin suunnittelun. Tavoitteena oli parantaa sekä nykyisten integriteettiin liittyvien viitekehysten että uusien, digitaaliseen murrokseen liittyvien kysymysten tuntemusta. Kurssin järjestää HAUS, ja se kuuluu nykyään henkilöstön koulutusohjelmiin monissa julkisen sektorin instituutioissa.

Tarkastajat voivat käynnistää tietoon perustuvaa julkista keskustelua julkisen sektorin integriteetin tukemiseksi

Ulkoinen tarkastus voi tukea käynnissä olevaa julkisen sektorin integriteettiä koskevaa keskustelua laajentamalla tarkastuksia sääntöjen noudattamiseen liittyvästä kysymyksestä ”Toimittiinko oikein?” vaikuttavuutta koskevaan kysymykseen ”Tehtiinkö oikeita asioita?”. Tätä varten meillä on hyviä työkaluja – tilintarkastukset sekä laillisuus- ja tuloksellisuustarkastukset voivat kaikki painottaa tulevaisuusnäkökulmaa. Lisäksi tarkastajien ammattikunta on kiinnostunut kehittämään toimintaansa valvonnasta näkemyksellisyyteen ja ennakointiin. Tarkastajat voivat arvioida organisaatiokulttuuria tarkastamalla esimerkiksi ylimmän johdon menettelyjä. Tällaiset tarkastukset eivät perustu taloudelliseen olennaisuuteen, vaan ne kertovat organisaation kulttuuriin vaikuttavista ylimmän johdon toimintatavoista. Näin niillä on laajemmin yhteys julkisen toiminnan tuloksellisuuteen ja laatuun.

Korruption vastaiset toimet ja julkisten palvelujen integriteetin vahvistamiseen tähtäävä työ ovat kytköksissä toisiinsa. Yhdessä ne luovat eettiseen toimintaan kannustavan ympäristön. Pitkällä tähtäimellä on usein kalliimpaa rakentaa kattavia valvontajärjestelmiä kuin kouluttaa ja tiedottaa ja luoda sitä kautta hyvää hallintoa edistävä kulttuuri, joka perustuu sosiaaliseen paineeseen.

Tavat ja tottumukset ohjaavat meitä, kun mietimme, mitä meiltä odotetaan. Julkisen sektorin toimijoilla on paljon valtaa tiettyjen tapojen ja tottumusten vahvistamisessa eri yhteiskunnissa. Tämä valta luo myös moraalisen velvollisuuden ottaa huomioon haavoittuvampien ihmisten tarpeet julkisia palveluja suunniteltaessa. Tämä puolestaan vaikuttaa osaltaan kansalaisten luottamukseen julkiseen hallintoon. Hallinnon kehittämisen edelläkävijämaat miettivät, miten pystyisivät ennakoimaan yhä heterogeenisemman yhteiskunnan tarpeita ja luomaan asiakaslähtöisiä julkisia palveluja. Teknologinen kehitys on mahdollistanut osallistavan hallinnon työkaluihin liittyvän innovoinnin.

Toimintaympäristömme nopeat muutokset vaikeuttavat sääntöjen noudattamista lainsäädännön vanhetessa. Lainsäädännössä on luonnostaan viive – se perustuu menneisiin arvoihin ja menneeseen kontekstiin. Tarkastajat voivat osoittaa näitä puutteita. Toimenpiteitä ei myöskään mitata ja tulkita yhteiskunnassa ainoastaan lainsäädännön tai virallisten eettisten ohjeiden perusteella. Läpinäkyvyys voi kuitenkin vaikuttaa julkiseen kritiikkiin, erityisesti sosiaalisen median aikana.

Vastaus sfinksin esittämään arvoitukseen oli “ihminen”: hän konttaa lapsena, kävelee aikuisena ja käyttää vanhuksena kävelykeppiä. Julkisen sektorin integriteetti kattaa koko ihmisyyden kirjon: kaikkein haavoittuvimpien ja kaikkein ketterimpien hyvin erilaiset tarpeet. Tarkastajilla on aitiopaikka tarkastella etiikkaan ja integriteettiin liittyviä kysymyksiä koko yhteiskunnan tasolla. Tarkastajat eivät Oidipuksen tapaan puhkaise silmiään kohdatessaan vastoinkäymisiä. Tarkastajat pyrkivät jatkuvasti käsittelemään integriteettiin liittyviä kysymyksiä, joita he ovat havainneet toimintaympäristön analyysien ja tarkastusten yhteydessä. YK:n Agenda 2030:n mukaisesti tarkastajat voivat käynnistää hyödyllistä julkista keskustelua tuomalla esille näkemyksiään julkisen sektorin integriteetin tilasta ja osallistumalla laajempaan vuoropuheluun eri sidosryhmien kanssa.

[1] Ks. esim. Software Alliance -järjestön vastaava vastuullisten tekoälyyn liittyvien periaatteiden viitekehys: https://ai.bsa.org/global-ai-principles-framework-comparison/ tai Euroopan parlamentin tutkimuspalvelun tekoälyn etiikkaa koskeva tutkimus: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/634452/EPRS_STU(2020)634452_EN.pdf