Valtion menojen kasvulle on hyvä olla rajoite eli kehykset

Tulosta sivu

Valtion menojen budjetointia rajoittaa menokehys. Määrärahoja on mahdollista budjetoida kehyksen rajoittamaan euromäärään asti, mutta kehystä ei tule ylittää. Menokehys tukee pitkäjänteistä valtiontalouden suunnittelua ja julkisen talouden kestävyyttä. Valtiontalouden tarkastusvirasto valvoo, että menokehystä noudatetaan.

Hallitus päättää uuden hallituskauden alussa valtiontalouden menokehyksestä, joka rajoittaa valtion menojen budjetointia. Kehyspäätös sisältyy valtiovarainministeriön vuosittain julkaisemaan Julkisen talouden suunnitelmaan. 

Kehysmenettelyn periaatteet, menokehyksen taso ja valtion menoihin tehtävät lisäykset ja vähennykset linjataan puolestaan hallitusohjelmassa. Kehysperiaatteita valmistelee kehystyöryhmä, joka arvioi aiempien periaatteiden toimivuutta ja uudistustarpeita edellisen hallituskauden kokemusten ja uuden hallituksen painotusten valossa.

Valtion menoille asetettu kehys ei estä valtion varojen taloudellisesti tehokasta ja tarkoituksenmukaista käyttöä, koska menojen budjetointia eri käyttötarkoituksiin on mahdollista muuttaa menorajoitteen sisällä. Hallituksen politiikka ohjaa sitä, mistä menoista säästetään ja mitä menoja lisätään.

Suuret uudistukset edellyttävät kehysbudjetoinnilta joustavuutta

Valtion menokehys laaditaan hallituskauden alussa seuraaville neljälle vuodelle. Menokehykseen voi toiminnan muuttuessa tehdä rakenteellisia tarkistuksia, siirtää määrärahoja vuodelta toiselle, peruuttaa määrärahoja tai budjetoida toisia tilalle. Määrärahoihin on kustannustason muuttuessa sallittua tehdä lisäyksiä, koska kehys ei rajoita hintatarkistuksia.

Kehyksen sisään budjetoidaan kehysmäärärahojen lisäksi kaksi varausta: 300 miljoonan euron varaus lisätalousarvioita varten sekä 200 miljoonan euron jakamaton varaus. Varausten ansiosta voidaan ottaa huomioon hallituskauden aikana ilmenevät uudet menotarpeet. Mikäli varauksia on vielä jäljellä talousarviovuoden viimeisen lisätalousarvion jälkeen, voidaan käyttämättä jäänyt varaus siirtää seuraavalle vuodelle.

Kehysbudjetoinnin joustavuutta arvioidaan uudelleen, kun eteen tulee suuren mittakaavan uudistuksia tai kun tulevan kehityksen suunta on epävarma. Kehysmenettelyn tarkoitus on hillitä valtion menojen kasvua, mutta sen tulisi toisaalta tarjota mahdollisuus toiminnan uudistamiseen ja menojen joustavaan budjetointiin. Kehysbudjetointia voidaan joustavoittaa siirtämällä budjetoinnin painopistettä käyttötarkoitukseltaan rajatuista määrärahoista varausten suuntaan. Menojen kohdentaminen uudelleen tarkoituksenmukaisesti tukee kehyksessä pysymistä.

Rajoitetaanko valtion menoja läpinäkyvästi ja uskottavasti?

Kehykseen sisältyvät valtion talousarviomenot rahoitetaan pääosin vero- ja maksutuloilla, omaisuustuloilla, valtion maksullisen ja liiketoiminnan tuotoilla sekä valtion velalla. Suurin osa valtion kehysmenoista on siirtomenoja eli avustuksia ja lainoja valtion talousarviotalouden ulkopuolisille toimijoille. Suomessa – toisin kuin esimerkiksi Ruotsissa – kaikki valtion talousarviomenot eivät sisälly kehykseen vaan noin viidennes menoista kuuluu kehyksen ulkopuolelle.

Kehyksen ulkopuolelle budjetoidaan menot, jotka muuttuvat talouden suhdanteiden mukaan. Näitä ovat työttömyysturva-, toimeentulotuki- ja asumistukimenot sekä valtion velan korkomenot. Nämä menot toimivat niin sanottuina automaattisina vakauttajina, jotka yleensä nousevat matalasuhdanteen ja laskevat korkeasuhdanteen aikana.

Lisäksi kehyksen ulkopuolelle jäävät menot, joille voidaan suoraan osoittaa niitä vastaava tulo, kuten arvonlisäveromenot sekä Euroopan unionin tukia ja veikkausvoittovaroja vastaavat menot. Kehyksen ulkopuolella ovat myös finanssisijoitusmenot, sillä niiden odotetaan säilyttävän arvonsa. Valtion budjettitalouden ulkopuoliset rahastot ja valtion omistamat yhtiöt jäävät kokonaan valtion budjetin ja sitä kautta kehysrajoitteen ulkopuolelle.

Valtion talousarvion määrärahojen jakaantumisesta osittain kehykseen ja osittain kehyksen ulkopuolelle seuraa joskus kysymys, onko määräraha budjetoitu kehykseen vai kehyksen ulkopuolelle hallitusohjelmassa linjattujen sekä kehysbudjetoinnin Kehyskäsikirja-menetelmäkuvauksessa esitettyjen periaatteiden mukaisesti. Kehysmenettelyn uskottavuuden näkökulmasta valinnan ei tulisi olla tulkinnanvarainen, mutta käytännössä erilaiset kehystä koskevat periaatteet voivat välillä olla keskenään ristiriidassa.

Keskeisin kehysperiaate koskee sitä, että veronmaksajien verorasitetta ei tulisi muuttaa. Kehyksen ulkopuolelle ei tulisi myöskään siirtää menoja, jotka kehysperiaatteiden mukaan kuuluvat kehyksen piiriin.

Valtiontalouden tarkastusviraston tehtävänä on varmistaa, että kehysmenettely pysyy riittävän läpinäkyvänä ja uskottavana valtion menojen kasvua hillitsevänä ohjausvälineenä.