Vad innebär effektivitet i statsförvaltningen?

Skriv ut sidan

Offentligt finansierad verksamhet bedöms allmänt inom en ram med tre e: efficiency (effektivitet), economy (ekonomi) och effectiveness (effekt). I finsk lagstiftning anges principerna för god förvaltning i förvaltningslagen. Effektivitet nämns dock inte specifikt. Myndigheter och andra producenter av offentliga tjänster kan ändå förväntas vara effektiva utan en uttrycklig skrivning i lagstiftningen.

Effektivitet nämns uttryckligen som en av fem politiska principer i vitboken om europeiska styrelseformer. Effektivitet avser å ena sidan ekonomisk effektivitet i myndighetens verksamhet, dvs. att målen uppnås med minsta möjliga resursanvändning. Å andra sidan avses flexibel och felfri verksamhet av en privat eller offentlig aktör. Offentliga aktörer som granskar effektivitetskravet bör således beakta både sina egna och andras kostnader.

Vikten av att bedöma de ekonomiska konsekvenserna för övriga aktörer understryks vid lagberedningen, där detta är ett uttryckligt krav. I den senaste debatten har det riktats kritik mot lagberedningens kvalitet. Enligt anvisningen om konsekvensbedömning av förslag till författningar ska man granska hur förslaget och dess ekonomiska konsekvenser påverkar människor, hushåll och företag.

Anvisningarna följs dock inte alltid. Regeringens förslag till lag om ändring av lagen angående vårdnad om barn och umgängesrätt (RP 88/2018 rd) är ett exempel på hur bedömningen av de ekonomiska kostnaderna för olika parter bara beaktar konsekvenserna för den offentliga sektorn. Propositionen behandlar konsekvenserna för statsfinanserna och den kommunala ekonomin i fråga om modifiering av enskilda datasystem medan regleringens konsekvenser för hushållens ekonomi i praktiken förbigås trots att sakens natur gör att individerna och hushållen uttryckligen berörs av regleringen.

Väsentligt ur effektivitetssynpunkt är att ärendena bereds så att en bristfällig eller halvfärdig beredning inte medför onödiga kostnader. Av social- och hälsovårdsutskottets utlåtande om den nämnda propositionen (ShUU 6/2018 rd) framgår att förslaget tänkts ut i ett stuprör utan att beakta kopplingarna till övrig lagstiftning trots att detta problem identifierats och påtalats. Utskottet föreslår att övrig lagstiftning med det snaraste beaktas i beredningen.

Effektiviteten utmanas av den offentliga sektorns omställning

Förväntan på effektiv verksamhet konkretiseras i resultatstyrningen av myndigheterna. Effektivitetskravet kan delas upp i två mål: samhällseffekt och förväntan på operativ effektivitet. Betoning av kundeffekten och förbättring av myndighetsverksamhetens effektivitet är centrala fokusområden vid utveckling av förvaltningen.

Effektmålet och strävan efter operativ effektivitet ska samordnas med de övriga principerna för god förvaltning. Den som vänder sig till förvaltningen ska få behörig service och myndigheten ska kunna sköta sin uppgift med gott resultat. Vikten av samordning understryks när den offentliga sektorns strukturer och förvaltningens verksamhetsformer förändras. Den allmänna utvecklingen är att uppgifter som tidigare sköttes av myndigheter nu i ökande grad utförs av privata aktörer. Samtidigt sker en befogad utveckling av digitala verksamhetsformer i förvaltningen, vilka bidrar till produktiviteten genom skalbarhet.

Förbättrad operativ effektivitet ökar myndigheternas möjligheter att producera samma tjänster med färre resurser eller att investera i verksamhetsutveckling. Verksamhet i bolagsform ska generera vinst åt aktieägarna, om inget annat bestäms i bolagsordningen. Bättre operativ effektivitet ökar möjligheterna till vinstutdelning och investeringar.

Avgöranden om organisering av tjänsterna eller verksamheten bör inte drivas fram av fel motiv.  När verksamheten sker i bolagsform är det fullt acceptabelt att generera vinst åt aktieägarna. Förväntan på bättre operativ effektivitet och målet att generera vinst måste kanske vägas mot målen för uppgiften i fråga.

När tjänster tillhandahålls genom privata aktörer eftersträvar den offentliga sektorn kostnadseffektivitet och riskspridning. På liknande sätt eftersträvar privata aktörer i varje fall en rimlig avkastning. Väsentligt när verksamheten organiseras är hur regelverket styr mot beaktande av alla element i god förvaltning. Detta påverkas väsentligt av tjänstens karaktär och framförallt av prövningsrättens omfattning.

Framförallt tjänster med stor prövningsrätt i de enskilda fallen inbegriper en särskild risk att prövningen påverkas av faktorer som inte medges öppet. I sådana tjänster är det viktigt att beakta de styrande principerna i verksamheten, ansvarsutkrävandet och transparensen.

Effektivitet och likabehandling förutsätter avvägningar

Förväntningarna på offentliga tjänster ökar och utmaningarna i de offentliga finanserna understryker behovet av att bedöma och väga innehållet i principerna för god förvaltning. Avvägningen behöver inte betyda att principerna är motstridiga. Effektivitetskravet och proportionalitetsprincipen styr verksamheten i samma riktning: principen att åtgärderna ska stå i rätt proportion till ändamålet styr mot att resurserna används enligt effektivitetsprincipen. Däremot kan effektivitetskravet och likabehandlingsprincipen förutsätta avvägning mellan principer som styr mot olika håll.

Likabehandlingsprincipen förutsätter att liknande fall ska behandlas på liknande sätt, med beaktande av positiv särbehandling, dvs. förbättring av en viss grupps ställning och villkor. Positiv särbehandling kan dock till viss del strida mot målen för operativ effektivitet och samhällseffekt.

Förbättring av en viss grupps ställning och villkor förutsätter i princip ekonomiska satsningar och val i fördelningen av knappa resurser. Betoning av effektivitet kan i sin tur styra mot att verksamhetens effekt maximeras utan att de mest utsatta gruppernas ställning eller villkor beaktas. Dessa avvägningar behövs framförallt inom hälsovården när man avgör fördelningen av resurser till sjukdomar som är allvarliga för individen men annars sällsynta. Liknande avvägningar görs när man bedömer tillhandahållandet av tjänster på glesbygden eller för individer i andra svåråtkomliga områden.

Vissa finansiärer har en lång historia av programutvärderingar med likabehandling (equity) som en fjärde aspekt i utvärderingen jämte effektivitet, ekonomi och effekt för att kunna bedöma hur de mest utsatta beaktats i hjälpverksamheten. Att maximera verksamhetens effekt har inte ansetts godtagbart, om maximeringen skett utan hänsyn till de mest utsatta.

Vid extern granskning av de offentliga finanserna är det inte befogat att revisorn på liknande sätt skulle bredda perspektivet så att bedömningen utöver effektivitet, ekonomi och effekt också får värderingsgrundade betoningar. De är en stark influens vid granskningen av de offentliga finanserna, men deras påverkan och relevans bör kanaliseras via kriterier som lagstiftarna har fastställt.