Virastofuusiot valtionhallinnossa kaipaavat parempaa valmistelua, konkreettisia tavoitteita ja taloudellisten vaikutusten arviointia ja seurantaa. Fuusioilla pyritään tehostamaan ja kehittämään viranomaisen toimintaa, mutta fuusioiden jälkeen organisaatiot eivät välttämättä muutu merkittävästi.
VTV tarkasti sitä, mahdollistaako valtionhallinnon ohjausjärjestelmä fuusioituvien organisaatioiden tuloksellisen ja vaikuttavan toiminnan ja saavuttavatko organisaatiouudistukset niille asetetut tavoitteet. Esimerkeiksi virastofuusioista otettiin kaksi viimeaikaista uudistusta: Kilpailu- ja kuluttajaviraston perustaminen 2013 ja Ruokaviraston perustaminen 2019.
Valtiolla ei ole ollut virastouudistuksia koskevaa yhteistä periaatetta tai ohjetta, joka ohjaisi tarkastelemaan uudistuksia valtion virastokokonaisuuden ja kokonaisrakenteen kannalta. Valtiolla ei myöskään ole erillistä ohjeistusta tai yhteisiä käytäntöjä, jotka ohjaisivat virastofuusion kaltaisen rakenteellisen muutoksen tarpeellisuuden arviointia sekä muutoksen valmistelua, toteutusta ja seurantaa. Tässä tarkastuksessa käsiteltyjä uudistuksia tehtäessä tällaista ohjeistusta ei vielä ollut. Valtiovarainministeriö on kuitenkin antanut joulukuussa 2021 suosituksen valtionhallinnon toimintojen järjestämisessä noudatettavista periaatteista virastoissa.
Fuusioiden seurannan edellytyksenä on, että fuusioille asetetut tavoitteet ovat riittävän konkreettisia ja että niiden toteutumisen ja aikaan saatujen vaikutusten seuraamiseksi on olemassa prosessit ja jonkinlaiset onnistumisen kriteerit tai mittarit. Seurannan tarpeet tulisikin huomioida jo fuusion suunnitteluvaiheessa. Tarkastuksessa havaittiin, että virastojen johtotehtävät ja johtamisjärjestelmät noudattavat ydintehtävien organisoinnin ja hoidon osalta pitkälti aiempien virastojen vastaavia.
Kilpailuvirasto ja kuluttajavirasto yhdistyivät vuonna 2013 työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalalla toimivaksi Kilpailu- ja kuluttajavirastoksi. Ruokavirasto perustettiin 2019 maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalalle 2019 yhdistämällä Maaseutuvirasto ja Elintarviketurvallisuusvirasto. Fuusiossa Ruokavirastoon siirrettiin lisäksi tietohallinnon palveluja Maanmittauslaitoksen tietotekniikan palvelukeskuksesta sekä kasvinsuojeluaineiden käytön valvontatehtävät Turvallisuus- ja kemikaalivirastosta.
Kilpailu- ja kuluttajaviraston ja Ruokaviraston fuusioiden taloudellisia, digitaalisia ja muita vaikutuksia arvioitiin valmisteluvaiheessa hyvin yleispiirteisesti tai jopa heikosti. Varsinaisia taloudellisia tai muita vaikutusarvioita ei tehty. Organisaatiomuutoksen pohjaksi laadittiin nopealla aikataululla ainoastaan tiiviit taustaselvitykset virastojen yhdistämisten mahdollisista hyödyistä ja Ruokaviraston kohdalla myös riskeistä.
Kilpailu- ja kuluttajaviraston ja Ruokaviraston tulosohjaus on muuttunut yksityiskohtaisesta ohjauksesta laajemmaksi ja strategisemmaksi ylätason ohjaukseksi. Virastofuusioiden vaikutus tulosohjaukseen on kuitenkin ollut vähäinen. Sekä tulostavoitteet että tulosohjauksen organisointi ovat pysyneet hyvin samankaltaisena kuin ennen fuusiota, vaikka tulostavoitteissa onkin siirrytty strategisemmalle tasolle. Fuusion vaikutuksia virastojen toiminnan tuloksellisuuteen ei voi suoraan arvioida, sillä niiden tulossopimuksissa ei ole asetettu erillisiä tavoitteita ja mittareita, joiden pohjalta fuusioiden vaikutuksia olisi seurattu. Tämän vuoksi uudistuksen vaikutuksia toiminnan tuloksellisuuteen ei voida suoraan arvioida. Tulevissa virastofuusioissa tulisikin ottaa käyttöön fuusioiden tavoitteisiin kytkeytyviä tulosmittareita ja vaikuttavuuden arviointia.
Lisätietoja
