Osallistuvan budjetoinnin käytännöt ovat yleistyneet viime vuosina Suomessa ja maailmalla osana julkisen talouden suunnittelua. Kun äänestysvilkkaus vaaleissa alenee, saattaa kiinnostus kasvaa osallistuvan budjetoinnin käyttöön päätöksenteossa.
Äkkiseltään osallistuvan budjetoinnin ajatus kuulostaa yksinkertaiselta: annetaan ihmisille mahdollisuus vaikuttaa suoraan ympäristöönsä, jolloin he todennäköisesti valitsevat parhaat ideat. Tutkimusten perusteella asia ei kuitenkaan ole niin yksinkertainen, sillä innokkaimmin päätöksenteossa ovat mukana ne, jotka ovat jo valmiiksi aktiivisia yhteiskunnallisesti.
Osallistuva budjetointi (tai osallistava budjetointi) on prosessi, jossa kansalaisille annetaan mahdollisuus vaikuttaa budjetin määrärahojen kohteiden valintaan. Mallia voidaan käyttää kaikilla hallinnon tasoilla, mutta useimmat kokeiluista on tehty kaupunki- tai aluetasolla.
Suomessa osallistuvan budjetoinnin hankkeet ovat toistaiseksi suhteellisen pieniä
Suomessa osallistava budjetointi nousi julkiseen keskusteluun vuonna 2011 Sitran Uusi demokratia -projektin myötä. Hankkeessa ideoitiin keinoja lisätä kansalaisten osallistumista päätöksentekoon. Vuonna 2012 Helsingin kaupunki ja Sitra toteuttivat 100 000 euron määrärahalla kaupunkilaisten kehitysehdotuksia, jotka koskivat kirjastoja. Helsingin kaupunki on muutenkin ollut edelläkävijä osallistavassa budjetoinnissa, sillä vuonna 2013 malli laajeni nuorisoasiankeskukseen RuutiBudjetin kautta.
RuutiBudjetissa Helsingin nuorisoasiainkeskukselle annetaan määräraha, jonka käyttökohteita suunnittelevat nuoret yhdessä keskuksen työntekijöiden kanssa. Jos verrataan kaupungin kokonaisbudjettiin, RuutiBudjetin osuus on pieni. Merkittävää on kuitenkin se, että määräraha jatkuu vuosittain. Helsingissä tärkeimmäksi osallistavan budjetoinnin kokeiluksi on noussut OmaStadi-hanke. Hankkeessa kaupunkilaiset saavat päättää, mihin noin neljä miljoonaa euroa budjettivaroista käytetään. Summa jaetaan kaupungin eri aluepiireille, ja kaikki yli 12-vuotiaat voivat äänestää verkossa ja kehittää ideoita rahan käytölle. Tuorein OmaStadi-hanke oli vuosina 2018–2019, ja myöhemmin tänä vuonna julkaistaan arvio hankkeen toteutuksesta.
Osallistavan budjetoinnin suosio on kasvanut, mutta Kuntaliiton kyselyssä vuonna 2018 vain 12 % (22kpl) kunnista ilmoitti kokeilleensa sitä. Osallistavan budjetoinnin kokeilut ovat keskittyneet alueellisesti pääkaupunkiseudulle. Esimerkiksi Espoossa on Helsingin RuutiBudjettia vastaava ManiMiitti, jossa kaupungin nuoret osallistuvat määrärahan kohdennukseen. Tampereella puolestaan merkittävä hanke oli vuonna 2014 Tesoman virkistysalueen kunnostaminen. Sen määräraha oli 110 000 euroa. Helsingin OmaStadi hanketta puolestaan vastaa Tampereella Mun Tampere, jossa määrärahaa on käytettävissä 450 000 euroa. Vantaan Martinlaaksossa ja Hakunilassa budjetista annetaan 50 000 euroa asukkaiden päätettäväksi. Tarkoituksena on kehittää etenkin alueiden viihtyisyyttä. Vantaalla kokeilu on kolmas, ensimmäinen kokeilu oli Meidän Korso -hanke vuonna 2019.
Kaikkiaan Suomessa osallistavan budjetoinnin kokeilut ovat toistaiseksi pieniä suhteessa kuntien kokonaisbudjetteihin ja kuntien määrään. Esimerkiksi Suomen suurin osallistavan budjetoinnin hanke OmaStadi on huomattavasti pienempi kuin vastaavat eurooppalaisten kaupunkien kokeilut, joissa kaupungin budjetista saatetaan käyttää useita prosentteja osallistavaan budjetointiin.
Haasteena on myös jatkuvuuden puute, sillä vain noin puolet osallistavan budjetoinnin hankkeista olivat jatkuvia eli vuosittain toistuvia. Lisäksi sote-uudistuksen toteutuessa osallistavan budjetoinnin jatkuminen kunnissa on epävarmaa, sillä kuntien tehtäviä siirtyy maakuntien hoidettavaksi. Riskinä on päätöksenteon karkaaminen entistä kauemmas kuntalaisista, jolloin myös hallinnon läpinäkyvyys saattaa heiketä.
Osallistuva budjetointi sai alkunsa suoran demokratian tarpeesta Etelä-Amerikassa
Osallistuvan budjetoinnin ensimmäinen kokeilu tehtiin Brasiliassa Porto Alegressa työväenpuolueen (PT) aloitteesta vuonna 1989. Kokeilu liittyi olennaisesti radikaalin demokratian ideaan. Radikaalilla demokratialla tarkoitetaan kansalaisten suoraa osallistumista päätöksentekoon, ja tavoitteena on parantaa hallinnon läpinäkyvyyttä. Kansalaisjärjestöillä on ollut huomattava rooli radikaalin demokratian kehittämisessä. Toinen merkittävä ajatus taustalla on ollut resurssien kohdentaminen köyhille. Porto Alegren kokeilua pidettiin onnistuneena, ja osallistavaa budjetointia laajennettiin muihinkin kaupunkeihin Brasiliassa ja Etelä-Amerikassa.
Sitä mukaa kun osallistava budjetointi on laajentunut globaaliksi ilmiöksi, radikaalin demokratian ohella on korostunut liberaali näkemys hallinnon parantamisesta. Liberaalin ajatuksen mukaan osallistava budjetointi korostaa hyvää hallintoa. Kansainväliset järjestöt, etenkin Maailmanpankki ja YK:n Habitat-järjestö, ovat olleet aktiivisia osallistavan budjetoinnin edistämisessä. Maailmanpankki on antanut tukea useiden kehittyvien maiden hankkeille, joiden tavoitteena on parempi hallinto. Osallistava budjetointi liittyykin olennaisesti Agenda 2030 -ohjelman kestävän kehityksen tavoitteeseen numero 16 hyvästä hallinnosta.
Euroopan unioni on Maailmanpankin ja YK:n jälkeen merkittävin osallistavan budjetoinnin edistäjä. EU kohdentaa esimerkiksi kehitysapua Latinalaiseen Amerikkaan ohjelmalla, jonka pääpaino on osallistuvan budjetoinnin edistämisessä.
Euroopassa hyödynnytetään toiseksi eniten osallistavaa budjetointia Etelä-Amerikan jälkeen, vaikka malli ei ulotu Euroopan unionin budjetointiin. Metodia käytetään enimmäkseen alue- tai kuntatasolla. Puolassa osallistava budjetointi on kirjattu jopa kansalliseen lakiin, ja Portugalissa rahoitus projekteihin on tullut valtion budjetista.
Kansainvälisen tutkimuksen (Open budget survey) tulokset vuodelta 2019 osoittavat, että usealla valtiolla on vaikeuksia saavuttaa riittävää läpinäkyvyyden tasoa budjetoinnissaan. Raportissa viitataan siihen, että ne maat, joissa budjetointiprosessi on läpinäkyvä, ovat keskimääräistä demokraattisempia, kehittyneempiä ja tasa-arvoisempia. Osallistuvan budjetoinnin keskeinen ajatus onkin saada kansalaiset mukaan päätöksentekoon ja parantaa hallinnon läpinäkyvyyttä.
Enemmistö sekä osallistuvan budjetoinnin tutkimuksista että hankkeista on kohdistunut paikallis- ja aluehallintoon. Lisää tutkimusta tarvittaisiin osallistavan budjetoinnin käytön mahdollisuudesta valtioiden talousarvioprosessissa.
Osallistavaa budjetointia on toteutettu neljällä eri metodilla
Osallistavan budjetoinnin toteutustavat voi jakaa neljään eri metodiin. Ensimmäinen niistä on nimetty tunnetuimman osallistavan budjetoinnin kokeilukaupungin eli Porto Alegren mukaan. Tässä mallissa budjetointi on sisällytetty kaupungin tai kunnan talousarvioon ja kansalaiset tekevät budjettiehdotukset yhteistyössä virkamiesten kanssa. Porto Alegren 1980-luvun lopulla alkanut kokeilu on selkein esimerkki tämäntyyppisestä budjetoinnista, missä taustalla oli myös ajatus radikaalista demokratiasta.
Toinen metodi on jakaa määräraha, kuten esimerkiksi Helsingin kirjastoprojektissa. Tämän menetelmän ongelmana on se, että hankkeet ovat usein kertaluonteisia, jolloin kuntademokratia ei välttämättä kehity tavoitellulla tavalla pitkällä tähtäimellä.
Kolmannessa eli prosenttimallissa tietty osuus kunnan budjetista annetaan kansalaisten päätettäväksi. Tässä mallissa kansalaisilla on kaikki valta päättää kohdennuksista ja hallinto vain toimeenpanee päätökset. Pudasjärvellä otettiin vuonna 2017 käyttöön prosenttiosuus osallistavalle budjetoinnille, jossa tavoitteena on ollut erityisesti työllisyyden kasvattaminen ja muut sosioekonomiset parannukset.
Neljäs ja viimeinen metodi on ns. pooling-malli, jossa tietyn alueen kehittämiseen kohdennetaan rahoitusta useasta eri lähteestä. Vuonna 2010 Karvian kunnan rakennuttama kevyen liikenteen väylä on esimerkki pooling-mallista. Rahoitus hankkeeseen kerättiin usealta toimijalta, ja kuntalaiset olivat tiivisti mukana sekä toteutuksessa että suunnittelussa.
Suomalaiset osallistavan budjetoinnin kokeilut edustavat kaikkia neljää metodia. Yleisimmin käytetyt ovat Porto Alegren malli ja määrärahamalli.
Voisiko osallistuva budjetointi yltää valtion talousarvioon?
Kenties suurin osallistuvaan budjetointiin liittyvä riski on paradoksaalisesti osallistumisvaje. Vaikka mukaan yritettäisiin saada mahdollisimman laaja joukko kansalaisia, voi käydä niin, että vain yhteiskunnallisesti aktiivisimmat osallistuvat. Tarkoitukseltaan osallistavasta hankkeesta uhkaakin tulla pois sulkeva. Esimerkiksi pääosin verkossa järjestettävä äänestys rahojen käyttökohteista asettaa internetiä käyttämättömät henkilöt jokseenkin eriarvoiseen asemaan, vaikka ehdotusten jättäminen ja äänestäminen olisi mahdollistettu myös muilla keinoin.
Voisiko osallistuva budjetointi laajentua valtion budjettiin asti? Ajatusta saattaa haastaa se, että valtion talousarvioprosessi on selvästi kuntatason prosessia monimutkaisempi. Lisäksi haasteeksi voi nousta kysymys edustuksellisen demokratian asemasta.
Kuntakokeiluissa havaittu osallistumisvaje koskisi todennäköisesti myös valtion talousarviota. Osallistavan budjetoinnin mahdollisuuksia olisi kuitenkin syytä tutkia myös valtion tasolla, sillä varsinkin 1980-luvun kokemukset Brasiliasta todistavat, että parhaimmillaan osallistuva budjetointi voi lisätä hyvinvointia. Lisäksi osallistuva budjetointi voisi tuoda uusia näkökulmia esimerkiksi talousarvion rakenteeseen tai sen esittämiseen.
Tarkastusvirastojen kansainvälinen kattojärjestö INTOSAI tekee yhteistyötä kansainvälisen International Budget Partnership -järjestön kanssa, joka tukee avoimen budjetoinnin kehittämistä yli sadassa maassa. Se on muun muassa julkaissut valtioille oppaan läpinäkyvästä budjetoinnista. Järjestön mukaan budjettitiedon tulisi olla kansalaisille ymmärrettävää, sillä heillä on oikeus saada tietoa julkisten varojen keräämisestä ja käytöstä sekä oikeus voida vaikuttaa tähän prosessiin.
Kirjoittaja: Miro Kapanen. Kapanen oli harjoittelijana VTV:n kansainvälisten asioiden hankkeissa touko-elokuussa 2020.