Veronmaksajan näkökulmasta valtiontalouden tarkastus luo luottamusta verovarojen hyvään hoitoon. Tulevaisuuden tarkastuksessa tärkeällä sijalla ovat tietojärjestelmäkokonaisuuksien ja automaattisten päätöksentekosääntöjen tarkastaminen ihmisen ja älykkään koneen yhteistyönä. Digitalisaatio on mahdollisuus, sillä parhaimmillaan se antaa aikaa ja tilaa ihmisten vuorovaikutukselle.
Verot verta juovat vaiko yhteistä hyvinvointia rakentavat? Kysymys luottamuksesta julkisen talouden hoitoon on iätön. Suvianna Seppälä on kuvannut verohistoriallisessa väitöskirjassaan kuningas Kustaa Vaasan verouudistuksia ja veronkantoa 1500-luvun Suomessa. Nykyisinkin on tarpeen pohtia, kuinka hallinto pidetään tehokkaana, miten veropohja ja luotettava verojen kantaminen varmistetaan, miten julkisen talouden hoidosta raportoidaan ja kuinka kansalaisten luottamusta ylläpidetään, kun teknologiat ja talous ympärillämme muuttuvat nopeasti. Vanhoissa hallinnon uudistuksissa tarvittiin uutta ajattelua. Samoin sitä tarvitaan tänä päivänä.
Suomen valtiosäännön ja hallinto-oikeuden perustavia päämääriä on luoda ja ylläpitää kansalaisten luottamusta hallinnon lainmukaista, asianmukaista ja vaikuttavaa toimintaa kohtaan. Valtiontalouden tarkastuksen tehtävänä tässä on varmentaa, että kansalaisten luottamuksen olennaiset edellytykset toteutuvat objektiivisesti.
Digitalisaation tuloksena julkinen hallinto ja talous siirtyvät datavarantojen ja tietokoneohjelmistojen muodostamille alustoille ja alustoihin kiinnittyvien toimijoiden verkostoihin. Samalla hallinnossa ja sen taloudenhoidossa siirrytään automatisoituun ja reaaliaikaiseen toimintamalliin ja päätöksentekoon. Eri virastojen yhteisiä ratkaisuja on aikaisempaa enemmän.
Kansan oikeus verottaa itse itseään on yksi länsimaisen demokratian vanhimpia osia. Kansalaisuuden ydintä on ollut ja on edelleen oikeus osallistua verovarojen käyttöä ja niillä ylläpidettävän julkisen omaisuuden hoitoa koskevaan päätöksentekoon ja varojen käytön valvontaan. Ruotsissa ja siihen pitkään kuuluneessa Suomessa tämä periaate on sisältynyt valtiojärjestykseen jo alun perin maakuntalaeista ja maakuntakäräjistä lähtien.
Maakuntakäräjien ja sittemmin kansaa edustavien säätyvaltiopäivien tuli antaa suostumus pysyville veroille. Periaate näkyy kuningas Kustaa Vaasan 1530-luvulla toteuttamissa vero- ja hallinnonuudistuksissa, joihin kuului säännöllisen voudintilin vaatiminen veronkannosta. Valvonnan ja raportoinnin merkittäviin vaiheisiin kuuluu kamarikollegion perustaminen vuonna 1539 ensimmäiseksi keskusvirastoksi. Kamarikollegion eri kamareista polveutuvat niin tämän päivän Valtiontalouden tarkastusviraston kuin Verohallinnon, Valtiokonttorin sekä Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus Palkeiden tehtävät.
Tieteellisen tutkimustiedon ja esimerkiksi OECD:n TrustLab-hankkeen tulosten valossa voidaan pelkistää tärkeitä ja ajattomia edellytyksiä, joiden tulee täyttyä, jotta kansalaiset voisivat luottaa hallintoon. Luottamus hallintoon ja taloudenhoitoon syntyy osallistumisen mahdollisuudesta ja osallisuuden kokemuksesta; siitä, että kansalaisilla on käsitys ja kokemus yhteisestä arvoperustasta ja samassa veneessä olemisesta. Luottamus vaatii myös käsitystä siitä, että hallinto kohtelee kaikkia kansalaisia oikeudenmukaisesti ja reilusti. Digitaalisessa ympäristössä luottamuksen edellytyksenä on myös riittävä tietoturvallisuus – ja luottamus tietoturvaan.
Tarkastuksen tapa ylläpitää luottamusta muuttuu digitaalisessa hallinnossa
Tarkastuksen luottamusta ylläpitävä tehtävä säilyy, vaikka sen toteuttamistavat ja toimintaympäristö muuttuvat. Digitaalisella alustalla on useita tiedon tuottajia ja valvonnaksi luettavien toimintojen harjoittajia. Tilinpäätös ja vuosittainen tili eivät enää ole keskeisin tiedonlähde julkisesta taloudesta.
Alustat mahdollistavat data-analytiikan yksittäisiä tietojärjestelmiä laajemmin. Oikeusvaltion, hyvän hallinnon ja luottamuksen kannalta hyvin merkittäviksi nousevat kysymykset tietosuojasta, tietoturvallisuudesta sekä yksilön itsemääräämisoikeudesta ja arvokkuudesta ainutlaatuisena ihmisenä.
Hyvän hallinnon periaatteet tulee ohjelmoida laaja-alaisesti sisään tietojärjestelmiin ja data-analytiikan päättelysääntöihin. On myös varmistettava, että oppivien järjestelmien kehittämisessä ja kouluttamisessa käytettävä opetusdata on monipuolista ja objektiivista.
Luottamuksen ylläpitäminen edellyttää, että on voitava arvioida alustojen rakennetta, toimintaperiaatteita, automaattista päätöksen tekoa ja raportointia. Sekin täytyy kirjoittaa osaksi alustoilla toimivan hallinnon tietotekniikkaa, prosesseja, tiedonhallinnan arkkitehtuuria ja tietojärjestelmiä. Osallisuus sekä hallinnon valvonta ja tarkastus edellyttävät näissä oloissa ihmisen ja koneen kumppanuutta sekä ohjelmistojen, tiedonhallinnan ja tiedonkäsittelyn prosessien syvää ymmärtämistä.
Sisäisen valvonnan keinoin on tärkeää varmistaa automaattisen raportoinnin ja päätöksenteon turvallisuus ja asianmukainen toiminta. Tämä tapahtuu reaaliaikaisella valvonnalla, ennakoivalla riskienhallinnalla sekä hyvällä infrastruktuurin ja tietojärjestelmien suunnittelulla ja toteutuksella. Liikaa ei voi korostaa asianmukaista sisäistä valvontaa, johon kuuluu luotettava, reaaliaikainen ja automatisoitu raportointi ja kontrolli, ja niiden huolellista rakentamista. Siinä tarvitaan koko valtiontalouden ja laajemmin julkisen talouden kattavaa otetta, yhteistyötä ja ratkaisuja.
Ulkoisessa tarkastuksessa painottuu yksittäisten tietojen tuottamisen ja varmentamisen sijasta sekä analytiikkaa hyödyntävien arviointijärjestelmien että valvonnan valvonta. Jälkimmäisen pyrkimyksenä on varmentaa sisäisen valvonnan ja koko automatisoidun hallinnon toimivuus sekä ohjata sitä ennakoivasti varmentavassa ja kehittävässä tarkoituksessa.
Digitaalinen hallinto on mahdollisuus saada aikaa ja tilaa ihmisten vuorovaikutukselle
Tarkastus on luottamuksen perusteiden objektiivinen varmentaja. Se tarvitsee tehtävässään uusia kumppanuuksia ja osaamista. Esimerkiksi tietosuojaviranomaiset ja tietoturvallisuuden arvioijat ovat tietojärjestelmien valvonnassa ja varmentamisessa yhä kiintoisampi keskustelukumppani taloudenhoidon valvonnalle ja tarkastukselle.
Uudenlainen rakenteiden toimivuuden valvonta sekä valvonnan valvonta, jolla varmistetaan hyvän hallinnon periaatteiden kirjoittaminen sisään ohjelmistoihin ja tietojärjestelmiin, vaativat tarkastukselta dialogia aina perustuslaissa säädettyjen valvojien hierarkian huipulle riippumattomiin ylimpiin laillisuusvalvojiin, eduskunnan oikeusasiamieheen ja valtioneuvoston oikeuskansleriin asti.
Ylimmät laillisuusvalvojat valvovat ja edistävät oikeuden, kansanvallan ja osallisuuden toteutumista kaikessa julkisten tehtävien hoidossa ja hoidon valvonnassa. Tämä tehtävä kattaa myös julkisen talouden hoidon, sen ulkoisen tarkastuksen ja sisäisen valvonnan. Ylimmät laillisuusvalvojatkin katsovat ennakoivasti sen perään, että oikeudet ja hyvä hallinto on kirjoitettu sisään ohjelmakoodiin, alustoihin ja ohjelmistoihin ja että siitä vastaavat ja sitä valvovat viranomaiset hoitavat tehtävänsä. Digitaalisen hallinnon luotettavuuden varmistaminen vaatii näin yhä laajempaa dialogia, yhteistyötä sekä yhteistä tietoa ja näkemystä.
Digitaalisten alustojen päälle rakentuva hallinto on suuri mahdollisuus hoitaa julkista taloutta nopeammin, vaikuttavammin, yhtenäisemmin ja siten luottamusta herättävästi. Teknologia voi parhaimmillaan vapauttaa: monet hankalat ja tylsät rutiinit voidaan automatisoida, ja kone suoriutuu monista analyyttisistä tehtävistä ihmistä paremmin. Tulevaisuuden valvonnan edellyttämä yhteistyö ja dialogi tarkoittavat enemmän ja aikaisempaa monipuolisempaa inhimillistä vuorovaikutusta.
Samoin kansalaisen näkökulmasta hallinto voi toimia nopeammin ja virheettömämmin ja olla helppo tavoittaa, jolloin aikaa jää ihmisen kohtaamiselle oikeasti. Ihminen on sosiaalinen olento. Sosiaaliselle vuorovaikutukselle ja luovuudelle voi jäädä uudessa hallinnossa ja sen tarkastuksessa enemmän tilaa. Se, millaisiksi uudet digitaaliset alustat ja niiden ohjelmistot rakennetaan, määrittää tuon luovuuden ja sosiaalisen vuorovaikutuksen tilan. Se on tulevaisuuden luottamuksen ja luottamuksen arvoisuuden isoja kysymyksiä.
Tuomas Pöysti
Kirjoittaja toimii valtioneuvoston oikeuskanslerina oikeuskanslerinvirastossa.