Euroopan unionin talousarviosta ja varainhoidosta

Tulosta sivu

Euroopan unionin talousarviosta ja varainhoidosta säädetään yksityiskohtaisesti. Helpottavatko unionin lukuisat säännökset tavoitteiden asettamista varojen käytölle ja niiden toteuttamisen seurantaa?

Euroopan unionin yleinen talousarvio käsittää unionin toiminnan tulot ja menot perussopimusten puitteissa. Talousarvion määrärahojen käyttö perustuu pääsääntöisesti oikeudellisesti velvoittaviin säädöksiin. Niillä säädetään tarkemmin unionin toiminnasta ja siihen liittyvästä varojen käytöstä.

EU:n rahoitusta koskevassa keskustelussa nostetaan usein esille EU-tason lisäarvo. Toisin sanoen unionin varoja tulisi kohdistaa sellaiseen toimintaan, jossa unionin yhteisin toimin saavutettaisiin paremmin tuloksia kuin jäsenvaltioiden omin toimin. Unionin tasolla toimittaisiin siis silloin, kun se on tarkoituksenmukaisempaa.

Unionin talousarvio ja rahoituskehys

Euroopan unionin talousarvion määrärahat luokitellaan maksusitoumuksiin ja maksuihin. Maksusitoumus tarkoittaa, että unioni sitoutuu maksamaan menoja asianomaisena varainhoitovuonna tai sitä seuraavina vuosina. Maksuihin liittyvät menot unioni maksaa kuluvana varainhoitovuonna.

Kuten kansallista talousarviotammekin, myös unionin talousarviota valmistellaan raamien puitteissa. EU:n monivuotisessa rahoituskehyksessä, joka on oikeudelliselta muodoltaan asetus, asetetaan koko kautta koskevien kokonaisraamien ohella myös eri politiikkalohkoja koskevat otsakekohtaiset raamit vuosittaisille maksusitoumuksille.

Maksujen määrä asetetaan vuositasolla. Uusien yllättävien menojen varalta rahoituskehyksissä on otsakkeissa sitomatonta liikkumavaraa. Unionilla on käytössä myös erilaisia talousarvion menoihin liittyviä, otsakkeiden ulkopuolisia erityisvälineitä, joita voidaan tietyin, asetuksin säädellyin edellytyksin käyttää yllättäviin menoihin.

Parhaillaan käydään neuvotteluja EU:n uudesta, monivuotisesta rahoituskehyksestä vuosille 2021–2027. Euroopan komissio ehdottaa maksusitoumuksina kaikkiaan noin 1 161 miljardin euron rahoitusta tulevalle rahoituskehyskaudelle. Merkittävimmät rahoituskohteet olisivat jatkossakin maatalous- ja koheesiopolitiikka, joihin tosin ehdotetaan vähennyksiä.

Merkittävimmät lisäykset kohdistuisivat tutkimukseen ja innovointiin sekä uusiin haasteisiin, kuten muuttoliikkeeseen, turvallisuuteen ja puolustukseen. Vuositasolla komission ehdottama rahoitus tarkoittaisi otsakkeiden osalta maksusitoumuksina noin 150–160 miljardin euron talousarviota. Summaa voi verrata Suomen vuoden 2018 varsinaisen talousarvion loppusummaan, noin 56 miljardiin euroon.

Nähtäväksi jää, minkä tasoisena ja minkälaisine painopisteineen tuleva rahoituskehys aikanaan hyväksytään. Ison-Britannian ero unionista ei helpota rahoituskehysneuvotteluja. Myös kansainvälisen ilmastopaneelin IPCC:n raportin tulokset voivat luoda lisäpaineita unionin rahoituksen suuntaamiselle.

Unioni ei voi ottaa lainaa talousarvionsa rahoittamiseksi. Unionin talousarvion tulopuoli muodostuu niin sanotuista omista varoista, joita ovat perinteiset omat varat, eli lähinnä tullit, sekä jäsenvaltioiden maksut unionille. Unionilla on myös muita tuloja, kuten sakkomaksuja. Menoille asetetaan rahoituskehysasetuksessa maksukatto. Sen ohella omien varojen päätöksessä eli tulopuolella asetetaan katto sille, kuinka suuria omien varojen enimmäismäärät maksujen kattamiseksi saavat vuosittain olla.

Vuosittaisessa talousarvioprosessissa kohdennetaan unionin varoja asianomaisen vuoden menotarpeisiin. Euroopan komission laadittua talousarvioesityksensä talousarvioprosessiin osallistuvat neuvosto ja Euroopan parlamentti. Näillä toimielimillä on tavanomaisesti eriävät näkemykset talousarviosta: neuvosto tekee siihen vähennyksiä ja parlamentti puolestaan lisäyksiä. Toimielinten välisen sovittelumenettelyn kautta haetaan yhteisymmärrys kunkin varainhoitovuoden talousarviolle.

Euroopan komissio toteuttaa suurinta osaa unionin talousarviosta yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa. Tämä koskee muun muassa maatalous- ja koheesiopolitiikan toimia.

Moitteeton varainhoito ja varojen käytön vaikuttavuus

Yleisellä tasolla Euroopan unionin taloudenhoidosta säädetään varainhoitoasetuksessa, jossa nykyisellään on noin 280 artiklaa. Siinä on kotimaista talousarviolainsäädäntöä vastaavia säännöksiä talousarvion laadinnasta ja täytäntöönpanosta sekä kirjanpidosta ja tilinpäätöksestä; tosin varainhoitoasetuksen yksityiskohtaisuuden taso on aivan toista luokkaa.

Varainhoitoasetus sisältää myös lukuisia säännöksiä julkisista hankinnoista, avustuksista, rahoitus- välineistä ynnä muusta. Varainhoitoasetusta yksityiskohtaisemmin unionin taloudenhoidosta säädetään myös niin sanottujen delegoitujen säännösten kautta. Lisäksi varojen taloudenhoitoon ja hallinnointiin liittyviä säännöksiä on runsaasti sektorikohtaisessa lainsäädännössä. Varovaisestikin arvioiden voi sanoa, että useat sadat artiklat säätelevät unionin taloudenhoitoa ja sitä myöden myös unionin rahoittamia, jäsenvaltioissa toteutettavia hankkeita.

Unionin varainhoitoon kuuluu kiinteänä osana moitteettoman varainhoidon periaate. Unionin varat tulee käyttää taloudellisuuden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden periaatteiden mukaisesti. Varat tulisi ottaa käyttöön oikeaan aikaan ja niiden tulisi olla määrältään riittävät, laadultaan asianmukaiset ja kustannuksiltaan mahdollisimman edulliset. Käytetyillä varoilla tulisi saavuttaa parhaat mahdolliset tulokset. Toiminnalle asetetut tavoitteet ja siltä odotetut tulokset tulisi myös saavuttaa.

Unionin taloudenhoitoon kuuluu myös vastuuvapausmenettely, jossa neuvosto ja parlamentti käsittelevät tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomusta unionin talousarvion toteuttamisesta ja jossa parlamentti päättää vastuuvapauden myöntämisestä neuvoston suosituksesta.

Tilintarkastustuomioistuin kertoo painottavansa enenevässä määrin sen arvioimista, saavutetaanko EU:n toimintapolitiikoilla ja ohjelmilla niille asetetut tavoitteet ja luodaanko niillä lisäarvoa. Tosin suurimman huomion vuosikertomuksessa saavat yleensä tilintarkastustuomioistuimen arviot virheiden määrästä.

Kun on kyse julkisten varojen käytöstä, pitäisi olla itsestään selvää, että varojen käytölle asetetaan selkeitä tavoitteita ja niiden toteutumista arvioidaan. Helpottavatko EU:n lukuisat taloudenhoidon säännökset tavoitteiden asettamista ja niiden toteuttamisen seurantaa? Vai luovatko ne pikemminkin haasteita? Oma kysymyksensä on, miten päästä yhteisymmärrykseen EU:n lisäarvon käsitteestä sekä niistä EU:n toimintapoliitikoista ja -ohjelmista, joihin unionin rahoitusta panostetaan. Voi olla, että eräiltä osin unionin talousarvio toimii pikemminkin tulonsiirtovälineenä ja että EU-tason lisäarvo jää vähemmälle.

Unioni on paljon muutakin kuin talousarvio kehyksineen

Edellä on raapaistu Euroopan unionin talousarvion ja sen taloudenhoidon pintaa. EU:n kehys- ja talousarvioprosesseissa on samoja elementtejä kuin kansallisissakin menettelyissämme. Sääntelyn yksityiskohtaisuus poikkeaa kuitenkin merkittävällä tavalla.

Unionin talousarvion ohella EU:lla on myös paljon muuta rahoitukseen liittyvää toimintaa. Kaiken kaikkiaan Euroopan unioni sisämarkkinoineen on paljon muutakin kuin talousarvio kehyksineen.

 

Seija Kivinen
Kirjoittaja toimii budjettineuvoksena valtiovarainministeriössä.