Regelverket för Europeiska unionens budget och ekonomiska förvaltning är detaljerat. Underlättar unionens otaliga regler formuleringen av målen för användningen av medel och uppföljningen av måluppfyllelsen?
Europeiska unionens allmänna budget omfattar inkomster och utgifter i verksamhet som sker inom ramen för fördragen. Användningen av budgetmedel är i regel baserad på juridiskt förpliktande bestämmelser. De reglerar mer detaljerat unionens verksamhet och användningen av medel.
I debatten om EU:s finansiering lyfter man ofta fram mervärdet på EU-nivå. Med andra ord bör unionen avsätta medel till sådan verksamhet där man via gemensamma insatser kan uppnå ett bättre resultat än via medlemsstaternas egna insatser. Insatserna görs alltså på EU-nivå när det är ändamålsenligare.
Unionens budget och budgetram
Anslagen i unionens budget klassificeras som åtaganden eller betalningar. Ett åtagande innebär att unionen förbinder sig att betala utgifter under budgetåret i fråga eller påföljande år. Utgifter som gäller betalningar betalas innevarande budgetår.
Liksom vår nationella budget bereds unionens budget inom en ram. EU:s fleråriga budgetram, som i sin juridiska form är en förordning, anger en total ram samt under varje budgetrubrik en ram för årliga åtaganden på de olika politikområdena.
Betalningarnas belopp anges på årsnivå. Under budgetrubrikerna finns det också fria anslagsmedel för nya oväntade utgifter. Utanför budgetrubrikerna har unionen även särskilda instrument som på vissa, i förordningar angivna villkor kan användas för oväntade utgifter.
Just nu pågår förhandlingarna om EU:s nya fleråriga budgetram 2021–2027. Europeiska kommissionen föreslår betalningsåtaganden på ca 1 161 miljarder euro för den kommande ramperioden. De största budgetområdena är alltjämt jordbruks- och sammanhållningspolitiken, där det visserligen föreslås minskningar.
Enligt förslaget går de största ökningarna till forskning och innovation samt nya utmaningar som migration, säkerhet och försvar. På årsbasis innebär kommissionens förslag ca 150–160 miljarder euro i betalningsåtaganden vad gäller budgetrubrikerna. Detta kan jämföras med slutsumman av Finlands budget 2018, ca 56 miljarder euro.
Vilken nivå och vilka prioriteringar EU:s budgetram kommer att få när den väl godkänns återstår att se. Ramförhandlingarna underlättas inte av Storbritanniens utträde ur unionen. Något som också kan öka trycket på fördelningen av budgetmedel är resultaten i klimatpanelen IPCC:s rapport.
Unionen kan inte låna upp medel till budgeten. Intäktssidan består av s.k. egna medel, främst tullar och medlemsstaternas avgifter till unionen. Vissa andra intäkter kommer bl.a. från böter. EU:s förordning om budgetramen sätter ett tak för utgifterna medan beslutet om de egna medlen sätter ett tak för hur stora belopp av egna medel man årligen får använda till betalningar.
Unionens medel fördelas på de årliga utgiftsbehoven via en årlig budgetprocess. När Europeiska kommissionen har lämnat sitt budgetförslag deltar rådet och Europaparlamentet i processen. Dessa institutioner har vanligtvis motsatta uppfattningar om budgeten: rådet vill minska den och parlamentet i sin tur öka den. Institutionerna söker samförstånd kring budgeten för respektive år via ett förlikningsförfarande.
Europeiska kommissionen genomför merparten av unionsbudgeten i samarbete med medlemsstaterna. Detta gäller bl.a. insatserna i jordbruks- och sammanhållningspolitiken.
Sund och ändamålsenlig förvaltning av medel
EU:s förordning om finansiella regler för unionens allmänna budget innehåller ca 280 artiklar. Bestämmelserna liknar den inhemska budgetlagstiftningen om upprättande och verkställande av budgeten samt om bokföring och bokslut, men i EU:s budgetförordning är detaljregleringen på en helt annan nivå.
Förordningen har även en rad bestämmelser om offentliga upphandlingar, bidrag, finansiella instrument m.m. Mer detaljerade bestämmelser om unionens ekonomiska förvaltning ges också i s.k. delegerade akter. Många bestämmelser om förvaltningen av unionens medel finns även i sektorslagstiftning. Försiktigt uppskattat kan man säga att flera hundra artiklar reglerar unionens ekonomiska förvaltning och därigenom EU-finansierade projekt i medlemsstaterna.
Principen om sund ekonomisk förvaltning är integrerad i förvaltningen av unionens medel. Medlen ska användas i enlighet med principerna om sparsamhet, effektivitet och ändamålsenlighet. Medlen ska göras tillgängliga i rätt tid och vara av den kvantitet och kvalitet som behövs samt ställas till förfogande till lägsta möjliga kostnad. Bästa möjliga resultat bör uppnås med de medel som använts. Dessutom ska verksamhetens mål och förväntade resultat uppnås.
Unionens ekonomiska förvaltning omfattar ett förfarande för beviljande av ansvarsfrihet, där rådet och parlamentet behandlar revisionsrättens årsrapport om genomförandet av unionsbudgeten och parlamentet beslutar om beviljande av ansvarsfrihet efter rådets rekommendation.
Revisionsrätten säger sig i ökande grad betona utvärdering av huruvida EU:s politik och program uppnår de uppställda målen och skapar mervärde. Oftast blir dock revisionsrättens uppskattning av antalet fel det som drar till sig störst uppmärksamhet i årsrapporten.
När det gäller användning av offentliga medel bör tydliga mål för användningen och en utvärdering av måluppfyllelsen vara en självklarhet. Underlättar EU:s otaliga regler för den ekonomiska förvaltningen målformuleringen och uppföljningen? Eller skapar de snarare utmaningar? En alldeles egen fråga är hur man når samförstånd kring EU:s mervärdesbegrepp samt de politik och program som finansieras med unionsmedel. Det kan hända att unionsbudgeten snarare fungerar som ett verktyg för inkomstöverföring och att mervärde på EU-nivå skapas i mindre grad.
Unionen är mycket mer än en budget med ramar
Ovan har vi bara skrapat på ytan när det gäller EU:s budget och ekonomi. EU:s ram- och budgetprocesser har element som liknar våra nationella förfaranden. Detaljregleringen skiljer sig dock betydligt.
Jämte budgeten har EU en hel del verksamheter med anknytning till finansiering. Sammantaget är Europeiska unionen och dess inre marknad mycket mer än en budget med ramar.
Seija Kivinen
Skribenten är budgetråd på finansministeriet.