Maahantulon viranomaistoiminta ja sen kehittäminen

Monet uudistukset ovat onnistuneet, mutta laittoman maahanmuuton riskit ovat lisääntymässä. Tarkastuksessa selvitettiin, miten hyvin maahantuloon liittyviä viranomaistehtäviä on hoidettu sisäministeriön ja ulkoasiainministeriön hallinnonaloilla.

Tarkastusviraston kannanotot

Tarkastuksessa selvitettiin, miten hyvin maahantuloon liittyviä viranomaistehtäviä on hoidettu sisäministeriön ja ulkoasiainministeriön hallinnonaloilla. Kohteina olivat sisäministeriö ja sen alaiset Maahanmuuttovirasto (Migri), poliisi ja Rajavartiolaitos (RVL) sekä ulkoasiainministeriö (UM) ja edustustot. Tarkastus kohdistui ajanjaksoon, jolloin vuoden 2015 toisella vuosipuoliskolla käynnistynyttä turvapaikanhakijoiden määrän voimakasta kasvua ei vielä ollut nähtävissä.

Oleskelulupa- ja turvapaikka-asioiden käsittelyä koskevassa tarkastelussa painottui prosessinäkökulma. Tällöin selviteltiin erityisesti niitä tekijöitä, jotka vaikeuttavat asioiden tehokasta käsittelyä ja luotettavan tiedon saantia. Näissä, kuten muussakin laittoman maahantulon torjunnassa, pyrittiin arvioimaan erityisesti myös viranomaisyhteistyön toimivuutta.

Viisumikäsittelyn uudistaminen onnistui

Viisumihakemusten vastaanoton ulkoistaminen vuodesta 2010 alkaen ja paikkariippumattomaan viisumikäsittelyjärjestelmään siirtyminen vuonna 2013 ovat selvästi parantaneet asiakaspalvelua ja tehostaneet toimintaa. Viisumikäsittelyn kustannusvastaavuus kehittyi myönteisesti vuoteen 2014, jolloin Venäjän viisumikysynnän jyrkkä lasku alensi selvästi viisumituottoja. Ulkoasiainministeriön on kuitenkin syytä terävöittää edustustojen viisumikäsittelyn ohjausta ja valvontaa.

Suunnitellulla oleskelulupahakemusten vastaanoton ulkoistamisella ja edustamisjärjestelyillä voidaan tehostaa edustustojen toimintaa ja kohdistaa vapautuvia resursseja ydintehtäviin. Toisaalta uudistuksessa on tärkeätä huolehtia myös siitä, että Suomen viranomaisten suora yhteys hakijoihin ja heitä koskevaan oleelliseen tietoon säilyy.

Maahanmuuttovirastossa ja poliisilaitoksissa on uudistettu oleskelulupien käsittelyä

Sekä Maahanmuuttovirasto että poliisilaitokset ovat rationalisoineet lupakäsittelyä uudistamalla asioiden hoitoa sekä lisäämällä tiimityöskentelyä, viranomaisyhteistyötä ja sähköistä asiointia. Toimintatapojen muutoksen avulla saatiin esimerkiksi vuonna 2014 purettua vuonna 2007 alkanut Somalian kansalaisia koskeva käsittelemättä olevien perhesidehakemusten ruuhka. Sähköisen asioinnin lisääminen on jo nyt tuonut kustannussäästöjä, mutta sähköisten menettelyiden hyödyntämisessä on edelleen paljon kehittämistarvetta. Käsittelyaikoihin ja ratkaisujen valmisteluun vaikuttavat myös monet seikat, jotka edellyttäisivät muun ohella lainsäädännöllisiä uudistuksia. Ne liittyvät muun muassa DNA-testien suorittamiseen, tietyntyyppisten työskentelymuotojen (esim. vapaaehtoistyö) arviointikriteerien puuttumiseen, mahdollisuuksiin reagoida ihmiskauppaepäilyksiin, oikeuksiin saada sosiaaliviranomaisilta ja pankeilta toimeentuloedellytysten arvioinnissa tarvittavaa tietoa sekä maasta poistamiseen.

Migri on määritellyt omien käsittelyaikatavoitteittensa ohella tavoiteajat edustoille ja poliisille muun muassa oleskelulupa-asioiden käsittelyssä sekä TE-toimistoille työlupa-asioissa. Niiden käyttöönotosta ei kuitenkaan ole sovittu. Yhteisistä tavoitteista sopiminen ja kunkin prosessiin osallistuvan viranomaisen käyttämän ajan seuranta on erityisen tärkeää niiden oleskelulupien osalta, joissa enimmäiskäsittelyajat perustuvat lakiin.

Turvapaikkahakemusten käsittelyä on viime vuosina nopeutettu

Turvapaikka-asioiden käsittelyä on kyetty nopeuttamaan Migrissä erityisesti poliisin kanssa harjoitetulla yhteistyöllä ja erillisen kehittämishankkeen avulla. Paljon aikaa vievän puhuttelun kestoa on jonkin verran nopeutettu ja sujuvoitettu, minkä seurauksena myös tulkkauskustannukset ovat vähentyneet. Toisaalta käsittelyaikoja on pitkittänyt asiamiesten ja tulkkien palvelujen saannissa esiintynyt viive, mikä on vaikeuttanut myös oikeuskäsittelyjä. Myös ulkomaalaisasioita hoitavien avustajien kelpoisuusvaatimusten puuttuminen on aiheuttanut ongelmia.

Sisäministeriön mukaan vastaanottotoiminnassa saavutettiin vuosina 2011–2014 noin 16 miljoonan euron, eli noin 20 prosentin säästöt. Säästöjen realisointia ja arviointia vaikeuttavat kuitenkin hakijamäärissä lyhyellä aikavälillä ilmenevät, mahdollisesti suuretkin muutokset. Oleskelua vastaanottoyksiköissä ovat pidentäneet asiakkaiden siirrot yksiköstä toiseen, myönteisen päätöksen tiedoksiantoon liittyvät viiveet sekä kuntien haluttomuus ottaa vastaan pakolaisia. Vuonna 2015 turvapaikanhakijoiden voimakas lisääntyminen on tuonut mukanaan suuruusluokaltaan ennen kokemattomat vaikeudet turvapaikkahakemusten käsittelyssä ja majoituksen järjestelyissä, minkä vuoksi paineet turvautua uusiin, mahdollisesti myös turvapaikanhakijoiden lukumäärää rajoittaviin toimenpiteisiin ovat kasvaneet.

Toiminnan tuloksellisuutta voidaan lisätä edelleen monin eri keinoin

Viranomaiset ovat selvittäneet mahdollisuuksia rationalisoida maahanmuuttoon liittyvien tehtävien hoitoa siirtämällä niitä poliisilta Migrille. Työryhmän muistiossa siirron on arvioitu tuovan toiminnalle monenlaista hyötyä. Muistion mukaan turvapaikkamenettelyn alkuvaiheen siirto vaikuttaisi myös vastaanottotoimintaan: jos turvapaikan hakeminen keskitetään tiettyihin alueellisiin toimipisteisiin, syntyisi tarve muokata myös vastaanottokeskusverkostoa tämän alueellisen organisoinnin mukaisesti. Tärkeintä on kuitenkin, että majoituspaikkojen määrä joustaa nopeasti kysynnän vaihteluihin nähden.

Migrin oikeus- ja maatietopalvelun sekä Euroopan muuttoliikeverkoston Suomen yhteyspisteen tuottamien tietojen hyödyntämistä tulisi lisätä ja tietojen jatkojalostusta parantaa. Erityisesti tarvitaan maahantuloennusteiden ja toivotun maahanmuuton edistämistä palvelevia työkaluja. Nykyinen tarve osaamiskeskukselle olisi myös syytä selvittää.

Ulkomaalaisasioiden sähköisen asiankäsittelyjärjestelmän jatkokehittelylle on monelta osin tarvetta. Päällekkäistä kirjaamista tulee karsia, ja järjestelmien yhteen toimivuutta, suorayhteyksiä ja tiedon saatavuutta parantaa.

Ulkomaalaislaki kaipaa kokonaisuudistusta ja yksinkertaistamista. Laissa on useita säännöksiä, jotka viranomaiset kokevat hankaloittavan toimintaa. Myös laki ulkomaalaisrekisteristä tulee saattaa ajan tasalle.

Maahanmuuttoon liittyviä tehtäviä tulee ohjata konsernilähtöisesti, ja Maahanmuuttoviraston prosessimaista ohjausta vahvistaa. Poliisihallituksen tulisi panostaa nykyistä enemmän valtakunnallisten linjausten luomiseen. Poliisin koulutuksen riittävyys ulkomaalaisasioissa tulisi selvittää.

Laittoman maahantulon torjunnassa on onnistuttu, mutta riskit ovat lisääntymässä

Viranomaiset ovat viime vuosina kyenneet lisäämään yhteistyötä laittoman maahantulon torjunnassa niin Suomen rajojen sisällä kuin ulkopuolellakin. Erityisesti edustustoihin sijoitettujen yhdyshenkilöiden toiminta on ollut merkittävää. Toiminnan edelleen kehittämiseksi on perusteltua harkita lyhytaikaisten, kiertävien yhdyshenkilöiden lähettämistä edustustoihin, joilla on erityisiä tarpeita laittoman maahantulon torjunnassa.

Päätöksentekoa Suomessa tehostaisi muun muassa se, että tieto muiden maiden kansallisista maahantulokielloista olisi automaattisesti viranomaisten saatavilla. Maahantulokielto Suomeen tulisi voida määrätä myös ulkomailla oleskeleville henkilöille.

Edustuston ja Migrin keskinäistä tiedonvaihtoa oleskelulupaa hakevan henkilön maahantulokelpoisuuden edellytyksistä tulee lisätä. Oleellista on, että molemmilla osapuolilla on mahdollisimman yhtenevä käsitys päätöksenteossa tarvittavan tiedon sisällöstä, määrästä ja laadusta.

Laittoman maahantulon eräs keino on käyttää väärennettyjä hakemusasiakirjoja. Väärentämisen kohteena ovat usein hakemusten liitedokumentit. Toisaalta väärennöstekniikoiden jatkuva kehittyminen lisää myös virheellisten asiakirjojen läpimenoriskiä hakemusten vastaanotossa ja käsittelyssä. Tämän vuoksi on oleellista, että käsittelijöiden alan tietotaidon ylläpidosta ja kehittämisestä huolehditaan heille annettavassa koulutuksessa. Ulkoasiainministeriön uudella koulutussuunnitelmalla vastataan osaltaan tähän tarpeeseen. Myös työvälineiden ajanmukaisuuteen tulee kiinnittää jatkuvaa huomiota.

Hakemusten vastaanoton ulkoistamiseen saattaa liittyä laittoman maahantulon riski, koska alkuperäisiin asiakirjoihin tutustuminen jää lähtökohtaisesti palvelukeskuksen henkilökunnan tehtäväksi. Ulkoasiainministeriön yksityisen palvelutarjoajan toimintaan kohdistamassa laadunvalvonnassa riskienhallintaa tulee käsitellä myös tästä näkökulmasta.

Pakolaisten lukumäärän äkillinen kasvu Euroopassa on aiheuttanut lisäpaineita myös Schengen-alueen ulkorajojen valvonnalle, mikä edellyttää Euroopan unionin tasoisen yhteistyön huomattavaa lisäämistä jäsenmaiden kesken.

Tarkastusviraston suositukset

  1. Ulkomaalaislain ja ulkomaalaisrekisteristä annetun lain uudistamisessa otetaan huomioon tarkastuskertomuksessa esitetyt lainsäädännön kehittämistarpeet.

  2. Maahanmuuttotoimen organisointia uudistetaan muuttamalla Maahanmuuttoviraston ja poliisin välistä työnjakoa.

  3. Maahanmuuttoasioiden ohjausta kehitetään konsernilähtöisesti.

  4. Toimintaa ja päätöksentekoa palvelevan tiedon ja tietojärjestelmien hyödyntämistä kehitetään edelleen.

  5. Oleskelulupien käsittelyajoista saadaan aikaan sitovat sopimukset käsittelyprosessiin osallistuvien viranomaisten välillä.

 

 

 

Tarkastusvirasto on päättänyt vuonna 2018, että jälkiseurantaraporttia ei tehdä.

Kategoriat

URN-tunniste

URN:ISBN:978-952-499-324-1