Teollinen yhteistyö HX-hävittäjähankkeessa

Tiivistelmä

Selvitys kohdistui teollisen yhteistyön edellytyksiin käynnissä olevassa HX-hävittäjähankkeessa (myöh. HX-hanke). Tavoitteena oli selvittää vastakauppatoiminnan (nykyisin teollinen yhteistyö) nykykäytäntöjä ja toimivuutta niin, että tuotettu tieto tukee Hornet-hävittäjien korvaamista koskevan keskustelun ja päätöksenteon läpinäkyvyyttä. HX-hankkeen lisäksi selvityksessä esitetyt asiat liittyvät soveltuvin osin meneillään olevaan Laivue 2020 -hankkeeseen.

Selvityksen kohteena olevan HX-hankkeen tavoitteena on korvata vuodesta 2025 alkaen käytöstä poistuva Hornet-kalusto. Euroopan komission mukaan teollinen yhteistyö vääristää vapaita markkinoita. Vuonna 2012 säädettiin laki julkisista puolustus- ja turvallisuushankinnoista (1531/2011) EU:n puolustus- ja turvallisuushankintadirektiivin (2009/81/EY) edellyttämällä tavalla. Vaatimuksesta voidaan perussopimuksen artiklan 346 (SEUT 346) perusteella poiketa, mikäli keskeiset turvallisuusedut sitä edellyttävät. Artiklan 346 mukaan ”mikään jäsenvaltio ei ole velvollinen antamaan tietoja, joiden ilmaisemisen se katsoo keskeisten turvallisuusetujensa vastaiseksi” (1a) ja ”jokainen jäsenvaltio voi toteuttaa toimenpiteet, jotka se katsoo tarpeellisiksi keskeisten turvallisuusetujensa turvaamiseksi ja jotka liittyvät aseiden, ammusten ja sotatarvikkeiden tuotantoon tai kauppaan; nämä toimenpiteet eivät kuitenkaan saa heikentää sellaisten tuotteiden kilpailun edellytyksiä sisämarkkinoilla, joita ei ole tarkoitettu nimenomaan sotilaalliseen käyttöön” (1b). Julkisia puolustus- ja turvallisuushankintoja koskevasta laista voidaan kuitenkin poiketa, mikäli kansallinen turvallisuus näin edellyttää. Selvityksen perusteella voidaan todeta, että lainsäädännön muutos on hyvin huomioitu HX-hankkeen valmistelussa, mutta teollisen yhteistyön käytännön prosesseja tulee tarkistaa.

Valtion turvallisuuden kannalta keskeiset puolustushankinnat voidaan siis toteuttaa kansallisin menettelyin noudattamatta direktiivin määräyksiä, ja tässä kansallisessa menettelyssä teollinen yhteistyö on yhä mahdollista. Teollinen yhteistyö ei kuitenkaan saa vääristää siviilituotteiden markkinoita. Teollisen yhteistyön tavoitteena ei enää voi olla talouden ja työllisyyden edistäminen vaan ainoastaan puolustuksen toiminnan turvaaminen. Hankinnassa tulee huomata, että ensisijainen tavoite on turvata optimaalinen suorituskyky. Teollinen yhteistyö on kuitenkin vain optimaalisen hankinnan mahdollistava järjestely, ei sen itsetarkoitus.

Teollinen yhteystyö lisää hankinnan hintaa, mutta kustannusten lisäksi arvioinnissa tulee huomioida puolustuksen tarpeet

Suomen tulevan hävittäjähankinnan on arvioitu maksavan noin 10 miljardia euroa. Eri asiantuntijat arvioivat teollisen yhteistyön (aiemmin vastakauppojen) lisäävän hankinnan kustannuksia 5–12 prosenttia. Selvityksen perusteella noin 10 prosentin hinnanlisäys vaikuttaa luotettavalta arviolta muttei perustu mihinkään tiettyyn laskelmaan. Tämä 10 prosenttia lisäisi hankinnan hintaa jopa miljardilla eurolla, jos teollisen yhteistyön vaade kohdistuisi koko kauppasummaan. Valtiontaloudellisesta näkökulmasta kustannusvaikutus on perusteltavissa, mikäli rahoille saadaan täysimääräinen vastine. Tämä vastine voi olla puolustuksen suorituskyvyn turvaaminen. Voimassa oleva lainsäädäntö ei mahdollista talouden edistämistä teollisen yhteistyön keinoin. Suomessa osa Puolustusvoimien ydintoimintojen tuesta on ulkoistettu yrityksille, joten teollisuuden tulee puolustushallinnon määrittämissä rajoissa olla integroitu huoltovarmuuteen suvereniteettisyistä. Huoltovarmuudella varmistetaan järjestelmän riittävä operointikyky myös kriisitilanteessa.

Tätä järjestelmää suoraan tukevaan materiaaliin liittyvää teollista yhteistyötä kutsutaan suoraksi teolliseksi yhteistyöksi. Sen osuus Hornet-hankinnassa oli noin 15 prosenttia järjestelmän hankintahinnasta. Jopa 85 prosenttia teollisen yhteistyön vaateesta kohdistui epäsuoraan teolliseen yhteistyöhön, joka ennen julkisia puolustus- ja turvallisuushankintoja koskevan lain (PUTU-laki) voimaantuloa vuonna 2012 sovellettiin hyvin laajasti Suomen työllisyyden edistämiseen ja viennin tukemiseen.

Tämän esimerkin perusteella voidaan siis arvioida, että alle viidennes hinnanlisäyksestä on kohdistunut suoraan sotilaalliseen huoltovarmuuteen, kun taas vähintään neljä viidesosaa teollisen yhteistyön tuomasta hinnanlisäyksestä on kohdistunut epäsuoraan teolliseen yhteistyöhön. Tämä yhteistyö on voinut olla puolustuksellista osaamista tukevaa ja teknologisia edellytyksiä turvaavaakin, mutta myös aivan muuhun toimintaan kohdistuvaa. Tulevan hankinnan hintaan suhteutettuna jopa 850 miljoonaa euroa olisi siis sellaista rahaa, jolle saatavaa vastinetta olisi hyvin vaikeaa mitata ja todentaa vastaanotetuksi.

Tulevan hankinnan tähänastisessa valmistelussa on valmistauduttu EU-lainsäädännön muuttumisen vaikutuksiin, mutta toistaiseksi ei ole tehty ratkaisuja siitä, mille osalle kaupasta teollisen yhteistyön vaade kohdistetaan ja miten rahalle varmistetaan saatavan vastinetta. Teollinen yhteistyö ei tule kaupan päälle, vaan toimittaja laskee sille oman arvon, joka hinnoitellaan tarjoukseen. Mikäli teollista yhteistyötä vaaditaan koko kauppasummalle, kuten esimerkiksi 1990-luvun Hornet-hankinnassa, tulisi koko kauppasumman osalta vastaavasti laatia mittarit, joilla sopimuksen sisällön täyttyminen voitaisiin varmentaa. Täysimääräisen kompensaatiovelvoitteen asettaminen ei välttämättä ole mahdollista, vaan asetettavan teollisen yhteistyön vaateen tulee keskittyä EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 346. artiklan poikkeussäännöksen mukaisesti puolustuksen turvaamiseen poikkeusoloissa.

Arvioitaessa teollisen yhteistyön valtiontaloudellista tarkoituksenmukaisuutta arvioinnissa tulee kustannusvaikutuksen lisäksi huomioida, että teollinen yhteistyö vaikuttaa huoltovarmuuteen ja on siten investointi uskottavaan puolustukseen. Puolustusnäkökulmasta Hornetien suorituskyvyn korvaamisessa kyse ei ole vain monitoimihävittäjän ostosta, vaan hankinnalla on myös turvallisuuspoliittinen ulottuvuus. Huoltokyvyn toimintamallin on oltava uskottava, ja kotimaisen teollisuuden osuus on tässä mallissa oleellinen. Teollisen yhteistyön kontekstissa huoltovarmuus merkitsee sitä, että Suomelle saadaan hankinnan yhteydessä ostettua operointiin tarvittava teknologia, käyttöoikeudet ja osaaminen koko käyttöajalle.

Puolustusministeriön vastuulla oleva HX-hankkeen teollisen yhteistyön valmistelu on selvityksen perusteella laadukasta. Teollisen yhteistyön tarve on uskottavasti argumentoitu ja johdonmukaisesti esitetty.

Teollisen yhteistyön tavoitteiden määrittelyä ja arviointia pitää edelleen kehittää

Kompensaatiovelvoitteella tarkoitetaan niitä ehtoja, joihin teollisen yhteistyön sopimuksen tehnyt toimittaja on kokonaisuudessaan sitoutunut. Työ- ja elinkeinoministeriön alaisuudessa toimii kompensaatiotoimikunta, joka päättää teollisen yhteistyön sopimuksen solmineiden yritysten kompensaatiovelvoitteiden hyväksymisestä yritysten hakemusten perusteella. Teollisen yhteistyön perusteet ovat muuttuneet huomattavasti vuoden 2012 jälkeen, mutta selvityksen havaintojen perusteella toimintatapaa ei ole vielä käytännössä muutettu. Kompensaatiotoimikunnan tulevaa toimintaa tulisi tarkastella kriittisesti niin prosessin läpinäkyvyyden, tehokkuuden kuin tietopohjankin kannalta.

Selvityksen perusteella kompensaatiotoimikunnan rakennetta ja toimintatapaa olisi syytä tarkistaa. Työ- ja elinkeinoministeriö on tähän asti seurannut kompensaatiokertymän täyttymistä muttei raportoinut siitä. Puolustusvoimien logistiikkalaitos puolestaan on valvonut suoran teollisen yhteistyön sisältöä. Kaikkien teollisen yhteistyön muotojen sisältöä ja kohdentumista tulee systemaattisesti valvoa ja kriittisesti arvioida myös kompensaatiotoimikunnan ulkopuolelta.

Vanhat teollisen yhteistyön sopimukset jatkuvat ainakin vuoteen 2021. Näistä sopimuksista ei ole annettu julkisuuteen liikesalaisuuteen vedoten muuta tietoa kuin toimittajan kompensaatiovelvoitteen täyttyminen. Koska kyse on kuitenkin teollisuuden tukemisesta veronmaksajien kustantamalla instrumentilla, olisi syytä selvittää mahdollisuuksia myös hyödynsaajien julkaisemiseen ja epäsuoran teollisen yhteistyön kohdentumisen avaamiseen. Toiminnan läpinäkyvyyden kannalta olisi suositeltavaa tiedottaa avoimemmin kompensaatiotoiminnan vaikutuksista. Aktiiviseen tiedottamiseen tulisi kiinnittää erityistä huomiota, koska toimintatavan ei voida olettaa muuttuvan automaattisesti toimintaympäristön muuttuessa.

Teolliseen yhteistyöhön on suhtauduttu lähtökohtaisesti positiivisena asiana, eikä toiminnassa ole huomioitu mahdollisia negatiivisia vaikutuksia markkinoihin. Hallinnon päätöksenteossa tulisi kuitenkin tunnistaa kompensaatiotoiminnan vaikutukset koko markkinoihin, koska kompensaatiotoiminta vaikuttaa sekä siihen osallistuvien yritysten liiketoimintaratkaisuihin että ulkopuolelle jäävien yritysten kilpailuasemaan.

Voimassa olevan lainsäädännön aikana tehtävissä mahdollisissa teollisen yhteistyön sopimuksissa tavoitteiden on liityttävä puolustuksen turvaamiseen eikä talouden edistämiseen. Uudessa toimintaympäristössä olisi syytä harkita, onko kompensaatiotoimikunnan nykyinen rooli tulevaisuudessa tehokkain tapa hallita teollista yhteistyötä. Voidaan olettaa, että mitä epäselvempi kompensaatioprosessi toimittajille on, sitä enemmän teollinen yhteistyö niitä työllistää, ja tämä hinnoitellaan mukaan tuotteeseen. Yrityksille kompensaatioiden neuvotteleminen on ylimääräinen transaktiokulu, joka huomioidaan hinnoittelussa.

On ilmeistä, että teolliselle yhteistyölle on perustelut sotilaallisen huoltovarmuuden kannalta. Tämä tarkoittaa pääosin suoraa teollista yhteistyötä sekä osittain epäsuoraa teollista yhteistyötä maanpuolustussektorilla. Nykyisen EU-sääntelyn puitteissa epäsuorankin teollisen yhteistyön pitää rajoittua tarkasti sotilaallisen huoltovarmuuden turvaamiseen. Huoltovarmuudenkaan nimissä ei ole nykylainsäädännön aikana mahdollista tehdä talouspoliittisesti perusteltua teollista yhteistyötä, jonka yhteys puolustusnäkökohtiin olisi epäselvä.

Hankinnan valmistelijat ja päätöksentekijät tarvitsevat lisää tietoa teollisen yhteistyön vaikutuksista markkinoihin

Teollinen yhteistyö hyödyttää puolustushallinnon lisäksi niitä kotimaisia yrityksiä, jotka pääsevät mukaan kompensaatiokelpoiseen toimintaan. Tällöin on huomioitava, että toiminta saattaa vaikuttaa markkinoiden toimintaan, koska se vaikuttaa negatiivisesti niiden yritysten kilpailuasetelmaan, jotka eivät osallistu kompensaatiokelpoisiin kauppoihin. Selvityksen mukaan työ- ja elinkeinoministeriökin on pitänyt teollisen yhteistyön markkinavaikutuksia joko positiivisina tai neutraaleina. Mahdollisia negatiivisia vaikutuksia ei ole tunnistettu eikä teollisen yhteistyön vaikutuksista markkinoihin ole tehty riippumattomia selvityksiä.

Mitä lähemmäs teollinen yhteistyö menee tiettyjen yritysten yleisten toimintaedellytysten parantamista ilman suoraa linkkiä Puolustusvoimien huoltovarmuustarpeisiin, sitä perustellumpaa on arvioida teollisen yhteistyön markkinavaikutuksiin liittyviä riskejä. Voimassa oleva lainsäädäntö ei mahdollista sitä, että teollisen yhteistyön rinnakkaisena tavoitteena olisi Puolustusvoimien huoltovarmuuden lisäksi kotimaisen puolustusteollisuuden liiketoiminnan edistäminen. Läpinäkyvää valtion taloudenhoitoa tukee avoin arvio sitä, miten teollisen yhteistyön jopa miljardin euron toimintatuki kohdistuu hyödynsaajille, millä vaihtoehtoisilla tavoilla tavoitteisiin päästäisiin ja miten teollinen yhteistyö vaikuttaa markkinoihin kokonaisuutena.

Kehittämisehdotuksia ja suosituksia

Selvityksen perusteella tarkastusvirasto esittää seuraavia kehittämisehdotuksia ja suosituksia huomioitaviksi HX-hävittäjähankkeen jatkovalmistelussa:

1. HX-hankkeen valmistelussa tulee kiinnittää erityistä huomiota siihen, että mahdollinen teollisen yhteistyön vaade perustuu nimenomaan puolustuksen tarpeisiin. Täten teollista yhteistyötä tulisi vaatia vain puolustuksen suorituskyvyn edellyttämässä laajuudessa. Tämä rajaus vaikuttaa myös teollisesta yhteistyöstä maksettavaan lisähintaan.

2. Teollinen yhteistyö on yksi keino tukea optimaalisen suorituskyvyn hankintaa Puolustusvoimille. EU:n nykyisessä sääntely-ympäristössä mahdollisimman laaja teollinen yhteistyö ei saa olla hankinnan itsetarkoitus.

3. Teollisen yhteistyön käytännön prosesseja tulisi tarkistaa niin, että järjestelmän tehokkuus turvattaisiin voimassa olevassa sääntely-ympäristössä.

4. Kompensaatiotoiminnan tuloksia tulisi seurata systemaattisemmin ja niistä tulisi viestiä aktiivisemmin. Epäsuorankin teollisen yhteistyön sisällöstä tulisi tulevaisuudessa saada ajantasainen kokonaiskuva.

5. Toimijoiden tasavertaisen kohtelun vuoksi teollisen yhteistyön mahdolliset neutraalit tai negatiivisetkin markkinavaikutukset on huomioitava päätöksenteossa.