Vid extern revision av den offentliga sektorn närmar man sig integritetsfrågor med konsekvenserna av verksamheten i blickfånget. Att följa reglerna och att agera etiskt går inte alltid hand i hand. I eventuella intressekonflikter är det viktigaste inte hur vi känner oss, utan hur andra ser på situationen. Varje generation definierar det etiska agerandet på nytt. De snabba förändringarna i vår verksamhetsmiljö och utvecklingen av artificiell intelligens ger också upphov till nya etiska frågor.
På vägen till Theba mötte Oidipus en sfinx som berättade en gåta: “Vad är det som går på fyra ben på morgonen, två på dagen och tre på kvällen?”
De forna grekerna lånade sfinxlegenden från egyptierna, som såg sfinxen som en välvillig varelse. Grekerna ansåg den dock vara ondskefull – sfinxens beteende orsakade kaos och förvirring. Det som betraktas som gott och ont förändras med nya generationer och nya kulturer. Etiken undersöker vad som är bra och dåligt beteende, men uppfattningarna om rätt och fel förändras med tiden och sammanhanget. Varje generation och varje samhälle omdefinierar sin syn på och uppfattning om moral och integritet.
Forskningen om etik står dock på en solid grund. Ordet “etik” härstammar från det grekiska ordet “êthos”, som betyder karaktär, moralisk karaktär. Integritet i sin tur handlar om att agera rätt, vara ärlig och starkt engagera sig i moraliska värderingar. När man talar om den offentliga sektorns integritet är det intressanta tillämpad etik, dvs. människors beteende i vissa situationer: vad som är gott och rätt uppförande och hur vi agerar i förhållande till andra. Filosofen Emmanuel Levinas (1906–1995) anser att gott uppförande tar sig uttryck i agerande som har fler bra än dåliga konsekvenser. Detta skulle innebära att när det gäller etik och integritet är avsikten inte tillräcklig, utan det viktiga är vad som kan observeras – det som är synligt för andra. När vi beslutar hur vi ska uppföra oss bör vi alltså stanna upp och fundera över hur andra ser på vårt agerande. Detta beror på de andras värderingar: vad de anser att man borde göra eller hur man borde agera. Detta kan ibland stå i bjärt kontrast till hur vi själva skulle vilja agera.
Internationella riktlinjer kan stöda den offentliga sektorns integritet
OECD gav en ny rekommendation 2017 om den offentliga sektorns integritet. Demokrati och jämlikhet förutsätter förtroende i samhället. Rättsstaten skapar förtroende genom en stark strävan efter öppenhet och transparens i den offentliga förvaltningen och det offentliga beslutsfattandet. I sin framställning av rekommendationen påpekar OECD att “integritet är en nödvändig förutsättning för att bygga starka institutioner, och den försäkrar medborgarna om att förvaltningen driver deras intressen och inte bara vissa utvaldas. Integritet är inte bara en moralisk fråga utan också en fråga om hur staternas ekonomier kan göras produktivare, de offentliga sektorerna effektivare och samhällena och ekonomierna mer inkluderande. Det handlar om att återupprätta förtroendet – inte bara för regeringen utan även för de offentliga institutionerna, tillsynsmyndigheterna, bankerna och bolagen.”
Etiska verksamhetsprinciper används i stor utsträckning i den offentliga sektorn, vilket visar på behovet av anvisningar. Anvisningarna ska dock anpassas till förändringarna i miljön och samhällets värderingar. Internationella benchmarking-jämförelser stöder denna anpassning och ger information om nya frågor som stiger fram. För att vi bättre ska kunna förstå hur andra ser på vår egen verksamhet måste vi främja dialog. Varje ny generation tjänstemän möter nya frågor som hänger samman med förändringar i miljön och nya politiska mål. Därför är det nödvändigt att diskutera och reflektera över den offentliga sektorns etik på en nivå som omfattar hela förvaltningen.
Beträffande den offentliga sektorns etik har två olika synvinklar lyfts fram i den offentliga debatten: den ena grundar sig på oetisk verksamhet som eventuellt medför direkt fördel eller nytta för en tjänsteman själv, medan den andra, bredare synvinkeln grundar sig på konsekvenser som en tjänstemans verksamhet eller passivitet i tjänsten har. Den första kan vara lättare att identifiera och lyfta fram i rubrikerna. Den andra kan vara svårare att upptäcka, men den kan ha betydande konsekvenser för utformningen av verksamhetssätten i den offentliga sektorn och därmed ha mycket större samhälleliga konsekvenser.
Förkortningen VUCA härstammar från orden “volatile, uncertain, complex and ambiguous”, som kan översättas till “instabil, osäker, komplicerad och mångtydig”. I den nuvarande VUCA-världen ställs tjänstemännen inför krav som förändras snabbt i anslutning till politikberedningen. Den digitala omvälvningen, utvecklingen av artificiell intelligens och djuplärandet utmanar aktörer i den offentliga sektorn. För närvarande finns det ett stort behov av att utveckla smidiga och öppna nätverk där yrkesutbildade personer kan uppdatera och utvidga sin uppfattning om de nya etiska dimensionerna i ett föränderligt samhälle. I organisationerna kan denna dialog främjas och hanteras på teamnivå under förutsättning att teamen är tillräckligt mångsidiga och heterogena. Mångprofessionella team kan bäst möta de nuvarande utmaningarna inom politikberedningen, vilket kan stärka institutionerna också ur ett etiskt perspektiv.
Den offentliga sektorns etik och integritet i Finland
I det nationella programmet för artificiell intelligens AuroraAI, som pågår i Finland, används artificiell intelligens för att styra medborgarna till offentliga tjänster. I programmet borde man diskutera vem som bestämmer vad som är ett bra liv. Den artificiella intelligensen AuroraAI kan kontakta medborgarna på plattformar för sociala medier och föreslå till exempel utbildnings- eller arbetskraftstjänster utifrån antagna behov och enligt vad man har lärt den om gott agerande. Tjänstemännen ska på så sätt definiera en idealmodell enligt vilken handledningen av medborgarna kodas. Men hur ska de slå fast rätt väg för en enskild ung person, som den artificiella intelligensen kontaktar och ger råd till? Och vem ansvarar för beslut som fattas av artificiell intelligens och beslutens inverkan på medborgarnas agerande?
Ytterligare utmaningar i användningen av artificiell intelligens orsakas av att det trots att flera etiska riktlinjer utvecklas samtidigt inte finns internationella standarder som skulle fungera som en tydlig referensram.[1] Regeringar möjliggör artificiell intelligens. Regeringarna borde diskutera skillnaden mellan möjlig och önskvärd verksamhet. Om gränsen för acceptabel verksamhet (“creepy line”), som tekniken möjliggör, överskrids kan det leda till social nöd eller oro. När offentliga serviceprocesser automatiseras i förvaltningen är risken stor att det uppstår digitala “svarta lådor”, som gör att förvaltningsmyndigheterna inte längre kan förklara logiken i ett visst förvaltningsbeslut.
I Finland har man inte i första hand strävat efter att förebygga oetisk verksamhet genom detaljerade regler och sanktioner utan genom att uppmuntra till etik och främja en kultur som betonar organisationernas integritet. Tanken bakom detta är att det inte finns en enskild åtgärd eller en enkel lösning för att förbättra den offentliga sektorns etik. En effektiv integritetspolitik förutsätter systematisk tillämpning av många åtgärder som stärker varandra.
Den allmänna förvaltningsmodellen för den offentliga förvaltningen (förvaltningsstrukturen, styrningen, ledningen) skapar en grundläggande ram som indirekt påverkar etiken: tydligheten i personalens ansvar och mål, redovisningsskyldigheten. Den offentliga sektorns etik omfattar också andra delområden inom god förvaltningssed – i synnerhet ledarskap, transparens och öppenhet. Som stöd för det värdebaserade etikarbetet har anvisningar för organisationer utarbetats om olika angelägenheter (bisysslor, traktering, gåvor och förmåner, resor som utomstående bjuder på, karensavtal).
Statens tjänstemannaetiska delegation grundades 2015 som ett oberoende organ för att etablera en etisk förvaltning. Syftet med partnerskapsprogrammet för öppen förvaltning i Finland (Open Government Partnership) är att främja bl.a. användningen av lättläst språk och medborgarnas delaktighet. I och med digitaliseringen av den offentliga upphandlingsprocessen blev det möjligt att grunda en webbplats för granskning av upphandlingar. Syftet med webbplatsen är att förbättra transparensen i statsförvaltningen.
Statens revisionsverk inledde 2018 planeringen av en webbaserad kurs i tjänstemannaetik. Målet var att förbättra kännedomen om såväl de nuvarande referensramarna för integriteten som nya frågor i anslutning till den digitala omvälvningen. Kursen ordnas av HAUS och ingår numera i personalens utbildningsprogram i många institutioner i den offentliga sektorn.
Revisorerna kan inleda en informationsbaserad offentlig diskussion för att stöda den offentliga sektorns integritet
Extern revision kan stöda den pågående diskussionen om den offentliga sektorns integritet genom att utvidga granskningen av frågan ”Agerade vi på rätt sätt?”, som hänger samman med efterlevnad av reglerna, till att omfatta frågan “Gjorde vi rätt saker?”, som hänger samman med effektivitet. För detta ändamål har vi bra verktyg – revisioner samt laglighets- och resultatgranskningar kan alla betona framtidsperspektivet. Dessutom är revisorernas yrkeskår intresserad av att utveckla sin verksamhet från granskning mot framsynthet och förtänksamhet. Revisorerna kan bedöma organisationskulturen genom att granska till exempel högsta ledningens förfaranden. Dessa inspektioner grundar sig inte på ekonomisk väsentlighet utan de berättar om den högsta ledningens verksamhetssätt, som påverkar organisationens kultur. På så sätt har de ett bredare samband med den offentliga verksamhetens resultat och kvalitet.
Åtgärderna mot korruption och arbetet för att stärka de offentliga tjänsternas integritet är kopplade till varandra. Tillsammans skapar de en miljö som uppmuntrar till etisk verksamhet. På lång sikt är det ofta dyrare att bygga upp omfattande kontrollsystem än att utbilda och informera och därigenom skapa en kultur som främjar god förvaltning och som bygger på socialt tryck.
Seder och vanor styr oss när vi funderar på vad som förväntas av oss. Aktörer i den offentliga sektorn har stor makt att stärka vissa seder och vanor i olika samhällen. Denna makt skapar också en moralisk skyldighet att beakta de mest sårbara människornas behov vid planeringen av offentliga tjänster. Detta bidrar i sin tur till medborgarnas förtroende för den offentliga förvaltningen. Föregångarländerna när det gäller utvecklingen av förvaltningen funderar på hur de ska kunna förutse behoven i ett allt heterogenare samhälle och skapa kundorienterade offentliga tjänster. Den tekniska utvecklingen har möjliggjort innovation av verktyg för inkluderande förvaltning.
Snabba förändringar i vår verksamhetsmiljö gör det svårare att iaktta bestämmelserna när lagstiftningen blir föråldrad. Det finns en naturlig fördröjning i lagstiftningen – den grundar sig på tidigare värderingar och en tidigare kontext. Revisorerna kan påvisa dessa brister. Åtgärderna mäts och tolkas inte heller i samhället endast utifrån lagstiftningen eller officiella etiska anvisningar. Transparensen kan dock påverka den offentliga kritiken, särskilt under de sociala mediernas era.
Svaret på sfinxens gåta var “människan”: Hon kryper som barn, går som vuxen och använder promenadkäpp som åldring. Den offentliga sektorns integritet omfattar hela det mänskliga spektrumet: de allra sårbaraste och de flinkaste har mycket olika behov. Revisorerna sitter på första parkett när det gäller att granska frågor som gäller etik och integritet i hela samhället. Revisorerna sticker inte ut sina ögon liksom Oidipus när de möter motgångar. Revisorerna strävar ständigt efter att behandla de integritetsfrågor som de har observerat i samband med analyser och granskningar av verksamhetsmiljön. I enlighet med FN:s Agenda 2030 kan revisorerna inleda en nyttig offentlig debatt genom att föra fram sina åsikter om den offentliga sektorns status och delta i en bredare dialog med olika intressentgrupper.
[1] Se t.ex. motsvarande referensram för ansvarsfulla principer för artificiell intelligens som utarbetats av organisationen Software Alliance: https://ai.bsa.org/global-ai-principles-framework-comparison/ eller forskningen om artificiell intelligens vid Europaparlamentets forskningstjänst: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/634452/EPRS_STU(2020)634452_EN.pdf