Reglering av finanspolitiken inom den europeiska ekonomiska och monetära unionen

Skriv ut sidan

Europeiska unionen samordnar och övervakar den ekonomiska politiken och finanspolitiken i medlemsländerna. Målet är att förebygga och rätta till negativa trender som kan försvaga den ekonomiska utvecklingen i medlemsländerna och att främja den ekonomiska stabiliteten inom hela unionen. Politiken samordnas särskilt på de politikområden vars effekter kan överskrida medlemsländernas gränser. De mest förpliktande förfarandena ska följas inom finanspolitiken genom vilken regeringen påverkar inkomsterna och utgifterna för den offentliga ekonomin och på så sätt hela samhällsekonomin.

Målet för unionsutvecklingen har från första början varit en ekonomisk konvergens

Målet för samordning av ekonomisk politik i medlemsländerna ingår redan i fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen 1957, dvs. det så kallade Romfördraget. Samtidigt som det i Maastrichtfördraget överenskoms om att upprätta Europeiska unionen överenskoms det även om att upprätta Ekonomiska och monetära unionen (EMU). I och med unionen införde en del EU-länder en gemensam valuta, och ansvaret för genomförandet av penningpolitiken övergick från euroländerna till den nya Europeiska centralbanken.

Medlemsländerna förblev ansvariga för finanspolitiken, som är det andra viktiga delområdet av den ekonomiska politiken. I tilläggsprotokollet för Maastrichtfördraget fastställdes dock regler som fortfarande gäller för medlemsländernas finanspolitik. Reglerna begränsar skulden och underskottet: nationella statsskulder måste ligga under 60 procent och nationella underskott får inte överstiga 3 procent av bruttonationalprodukten. Reglerna har senare kompletterats och utökats.

Det finns flera motiveringar till de gemensamma reglerna. En motivering är att säkerställa att medlemsländerna utövar en strikt finanspolitik, eftersom en budgetkris i ett land i en integrerad union också kan medföra svårigheter för andra medlemsländer. Ett regelverk behövs även för att samordna penningpolitiken och finanspolitiken, vilket blev svårare till följd av ekonomiska och monetära unionen. Övervakningen av finanspolitiken omfattar inte enbart uppföljning av egentliga regler utan skapar även ramar för diskussionen mellan medlemsländerna, vilket också kan främja en stabil ekonomisk utveckling.

Stabilitets- och tillväxtpakten styr finanspolitiken inom EU

De finanspolitiska reglerna har samlats till stabilitets- och tillväxtpakten, som antogs 1997. Pakten består av Europeiska rådets resolution och förordningar om den förebyggande delen och den korrigerande delen av stabilitets- och tillväxtpakten (1466/97, 1467/97). Genom den förebyggande delen främjas övervakning och samordning av ekonomipolitik i syfte att förebygga alltför stora underskott och skulder. Syftet med den korrigerande delen är också att förebygga alltför stora offentliga skulder och underskott och att påskynda korrigering, om skulden eller underskottet blir alltför stora. Reglerna omfattar hela den offentliga ekonomin, dvs. även den kommunala ekonomin och socialskyddsfonderna utöver statsekonomin i Finland.

Stabilitets- och tillväxtpakten ändrades och kompletterades 2005, 2011 och 2013. Genom ändringarna 2005 gjordes reglerna mer flexibla, och syftet med ändringarna på 2010-talet har varit att lösa problemen på grund av den ekonomiska krisen genom att öka samordningen, göra reglerna mer förpliktande och utöka övervakningen. Finanspakten från 2012 syftar till att förstärka den finanspolitiska samordningen. År 2012 stiftades en så kallad finanspolitisk lag (869/2012) i Finland. Lagen fastställer att Statens revisionsverk utövar tillsyn över efterlevnaden av de finanspolitiska reglerna.

Syftet med de finanspolitiska reglerna är att kontrollera skulden och underskottet i de offentliga finanserna

Följande gränser som fastställs i EU-fördraget är de viktigaste nyckeltalen i den korrigerande delen av stabilitets- och tillväxtpakten: en gräns på 3 procent för underskott i de offentliga finanserna och en gräns på 60 procent för offentliga skulder av totalproduktionen. Underskotts- och skuldnivån konstateras utifrån statistiska data och prognoser. Även om referensvärdena överstigs innebär det dock inte nödvändigtvis en överträdelse av regler, utan läget utvärderas totalt sett även med hänsyn till andra faktorer, som att referensvärdena överskrids tillfälligt. Därför är det inte alltid entydigt att bedöma om ett kriterium har följts eller inte.

Fokus i den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten är ett medelfristigt mål för enskilda länder (Medium-Term Objective, MTO), som anges som en målnivå för strukturellt underskott eller överskott. Enligt reglerna i pakten sätts det medelfristiga målet upp för tre år åt gången så att det garanterar en säkerhetsmarginal för referensvärdet på 3 procent för underskottet. Den nationella finanspolitiska lagen innehåller också en bestämmelse om att sätta upp ett medelfristigt mål. De medelfristiga målen varierar mellan olika medlemsstater beroende på staternas ekonomiska förhållanden.

Uppnåendet av det medelfristiga målet granskas enligt två kriterier. Först görs en bedömning av om det strukturella saldot enligt målet har uppnåtts eller om den offentliga ekonomin i medlemslandet har utvecklats mot det saldo som krävs enligt målet. Det strukturella saldot beskriver det strukturella saldot för den offentliga sektorn, dvs. skillnaden mellan inkomsterna och utgifterna i förhållande till bruttonationalprodukten, när konjunkturväxlingarnas, de tillfälliga åtgärdernas och engångsåtgärdernas effekt har rensats från det nominella saldot för den offentliga sektorn. Det strukturella saldot syftar med andra ord till att beskriva den offentliga sektorns saldo som inte kan förklaras med konjunkturväxlingar och inkomst- eller utgiftsposter av engångskaraktär. Tanken är att medlemsländerna ska ägna uppmärksamhet åt den offentliga sektorns kapacitet med befintliga ekonomiska strukturer. Syftet är att begränsa alltför stora underskott, eftersom dessa anses riskera hållbarheten i de offentliga finanserna på lång sikt.

Vid bedömning av om det andra kriteriet eller utgiftsregeln (Expenditure Benchmark) har följts eller inte jämförs utgiftsökningen inom den offentliga sektorn med den fastställda utgiftsbegränsningen. Om det medelfristiga målet för strukturellt saldo har uppnåtts, får utgifterna öka enligt det tioåriga medeltalet för potentiell produktionsökning. Den potentiella produktionen beskriver en BNP-trend eller ett långsiktigt ekonomiskt tillväxtspår, dvs. ett spår där ekonomin inte befinner sig i vare högkonjunktur eller lågkonjunktur. Om det medelfristiga målet inte har uppnåtts, fastställs den tillåtna utgiftsökningstakten så att det stöder måluppfyllelsen. Vid beräkningen av utgiftsregeln begränsas inte utgifter som inte kan påverkas genom ekonomisk politik. Det är också möjligt att öka investeringsutgifter och utgifter som finansieras med motsvarande inkomstökning.

Europeiska kommissionens tolkning om efterlevnaden av reglerna i stabilitets- och tillväxtpakten har samlats till kommissionens publikation Vade Mecum on the Stability and Growth Pact. Publikationen innehåller flera beräkningar av olika indikatorer och vägledning gällande tolkningen. Denna vägledning utgör grund för kommissionens, det finska finansministeriets och Statens revisionsverks bedömningar av efterlevnaden av stabilitets- och tillväxtpakten.

Regelefterlevnaden utvärderas inom ramen för den europeiska terminen

Samordningen av den ekonomiska politiken i EU-länderna följer den årligen återkommande europeiska terminen och den kompletterande budgetperioden inom euroområdet. Som ett led i terminen lämnar medlemsländerna sina finanspolitiska och strukturpolitiska planer till Europeiska kommissionen och rådet för bedömning. Kommissionen och rådet ger i sin tur medlemsländerna rekommendationer och övervakar genomförandet av planerna. Rekommendationerna till Finland har till exempel handlat om att genomföra social- och hälsovårdsreformen, förbättra incitamenten till arbete och skapa ett kreditregister.

Efterlevnaden av reglerna i stabilitets- och tillväxtpakten utvärderas inom ramen för terminen utifrån stabilitetsprogram som ska utarbetas vårtid och utkast till budgetplaner som ska lämnas in hösttid.

Det komplicerade regelramverket behöver förnyas

EU:s finanspolitiska regler har särskilt kritiserats för beräkning av strukturellt saldo och de komplicerade reglerna. I beräkningen av ett strukturellt saldo utnyttjas ekonomiska prognoser och en bedömning av konjukturläget. Ofta specificeras dock bilden av det ekonomiska läget ännu många år senare, och därför är mätningen av det strukturella saldot i realtid mycket osäker. Därför råder det osäkerhet när det gäller att använda bilden som en viktig indikator för styrning av finanspolitiken.

Förnyelsen av regelverket på 2000-talet har syftat till att regelramverket bättre ska fungera som verktyg för styrning av finanspolitiken och till att reglerna ska införas i medlemsländerna på ett mer effektivt sätt. Systemet har gjorts mer flexibelt för att förhållandena i enskilda länder ska kunna beaktas på bättre sätt. Regelramverket har dock därför blivit komplicerat och icke transparent, vilket riskerar dess trovärdighet och medlemsländernas förbindelse till ramverket. Förenklingen av de finanspolitiska reglerna har ingått i ekonomiska och monetära unionens utvecklingsplaner, där den infaller 2020–2025.