Vuoden alussa tuli täyteen tasan 10 vuotta siitä, kun tarkastusvirasto alkoi riippumattomana tahona valvoa finanssipolitiikkaa. Tehtävä perustuu vuoden 2012 lopussa annettuun finanssipoliittiseen lakiin. Nyt on hyvä paikka katsoa taivalta sekä taakse- että eteenpäin.
Kirjoittaja
Finanssipolitiikan valvonnan tehtävä päätyi tarkastusvirastolle ensisijaisesti siksi, että virastolla oli jo taustalla monivuotinen kokemus finanssipolitiikan tarkastamisesta. Toteuttaessaan perustuslaillista taloudenhoidon laillisuuden ja tarkoituksenmukaisuuden tarkastamistehtäväänsä VTV oli jo valmiiksi suuntautunut varsin pitkälle myös finanssipolitiikan arvioinnin suuntaan.
Se, että kansallinen tarkastusvirasto valvoo myös maan finanssipolitiikkaa, on harvinainen muttei ihan ainutlaatuinen asetelma. Silti käytännössä vain Liettuassa on toteutettu vastaava järjestely. Useimmiten tehtävää hoidetaan taloustieteen professoreista ja vastaavista koostuvissa neuvostoissa, joiden tukena toimii sihteeristö.
Finanssipolitiikan valvonnan uskottavuus joutui koetukselle ensimmäisen kerran vuonna 2015. Sipilän hallituskauden kynnyksellä uhka liiallisten alijäämien menettelylle kävi ilmeiseksi. Valvontatoiminto kuitenkin totesi myöhemmin raportissaan, ettei vielä liiallisten alijäämien menettelyä tarvinnut vielä käynnistää, sillä nimellisen alijäämän ylitys oli vähäistä. Sittemmin valvonnan fokuksessa on ollut erityisesti uhka, että vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osan kriteereitä rikotaan. Se tarkoittaa, että rakenteellisen alijäämän tavoitepolulta lipsuttaisiin, mikä ei – osin joustojen vuoksi – ole kuitenkaan koskaan johtanut langettaviin kannanottoihin valvojan kuin Euroopan komissionkaan suulla.
Vuonna 2016 komissio arvioi finanssipoliittisen sopimuksen ja EU:n budjettikehysdirektiivin kansallista toimeenpanoa eri maissa. Puutteita havaittiin. Finanssipoliittista lakia viilattiin, korjausmekanismia ja hallituksen tiedonantovelvollisuutta vankistettiin, samoin valvonnan kannanottojen huomioimista. Direktiivin osalta tarkennuksia tuli asetukseen julkisen talouden suunnitelmasta. Tarkennukset koskivat myös finanssipolitiikan valvontaa ja ennusteiden luotettavuuden arviointia.
Vuoden 2016 tapahtumat muistuttivat, kuinka aiemmin finanssi- ja velkakriisin myötä EU:n talouspolitiikan koordinaatiota koskevan lakipaketin valmistelu käynnistyi kiireellä, ja kuinka sitä seurasivat kansallisen toimeenpanon vaiheet. Asenne oli usein, että sääntelyä vahvistettiin muita maita varten. Lopulta huomattiin, että samat asiat pitää ottaa tosissaan Suomessakin.
Tehtäväpaletti kasvoi ja asema vahvistui
Julkisen talouden suunnitelmaan kiteytyvä keskipitkän aikavälin suunnittelu oli saatu alkuun jo vuonna 2014. Siihen saakka monivuotista horisonttia edusti lähinnä valtion menojen kehysmenettely, jonka noudattamista oli valvottu jo pidempään.
Julkisen talouden suunnitelma toi oleellisen elementin myös valvojan tehtäviin, kun siinä asetettiin kehyspäätöksen lisäksi julkisen talouden osien rahoitusasematavoitteet ja niihin pääsemisen keinot. Myös suunnitelman sisällöllinen asianmukaisuus ansaitsi riippumatonta valvontaa, ja ensimmäinen perusteellinen arviointi tehtiin keväällä 2018.
Finanssipolitiikan valvontatoiminnon itsenäisyys tarkastusviraston sisällä on nyt kymmenvuotisen historian parhaassa asennossa vaikka virastoa koskeva lakipohja saneleekin omat rajoitteensa. Vuosina 2020–2021 toiminnolle tehtiin OECD:n johdolla kokonaisvaltainen ulkoinen arviointi, joka osaltaan siivitti muutoksiin. Tämän vuoden alusta voimaan tulleessa viraston uudessa organisaatio- ja toimintamallissa valvontatoiminnan suunnittelua koskeva päätöksenteko ja määrärahasuunnitelma on eriytetty viraston muusta toiminnasta. Lisää ponnisteluja tarvitaan nyt ulkoisessa erottautumisessa, jota sitäkin OECD suositteli.
Finanssipolitiikan valvontatehtäviä lähdettiin alkujaan hoitamaan pitkälti arvioimalla EU-sääntöjä ja kansallista menokehysten noudattamista. Sittemmin säännöllistä raportointia on laajennettu, ja arvioimme määrävuosin myös talouspolitiikan pohjalla käytettävien valtiovarainministeriön ennusteiden luotettavuutta jälkikäteen. Tämä työ alkoi makroennusteiden osalta vuonna 2018, ja tänä keväänä saatamme ulos jatko-osan eli julkisen talouden ennusteiden osuvuutta ja harhaisuutta koskevat tulokset. Julkisen talouden suunnitelman sisältö puolestaan syynätään tätä nykyä aina sen ilmestyessä, ja arvioimme luonnollisesti sen sisältämiä fiskaalisia tavoitteita ja niiden saavuttamista.
Vuonna 2020 astuimme uudelle alueelle: aloimme arvioida hallituksen työllisyystoimien julkistaloudellisia vaikutuksia hallituksen tavoitteisiin peilaten. Finanssipolitiikan mitoituksen arviointia tukee nykyään oma välineemme, suhdannetilan lämpökartta ennusteindikaattoreineen. Se on tavallaan myös aktiivisen EU-verkostoyhteistyön hedelmä, sillä mallia otettiin Viron kollegoilta. Myös yhteytemme kotimaisten sidosryhmien kanssa ovat huomattavasti vilkastuneet. Siitä on ollut hyötyä muun muassa, kun olemme vastikään analysoineet automaattisten vakauttajien tehokkuutta ja tarkastelleet inhimillisen pääoman kontribuutiota pitkän aikavälin talouskasvuun.
OECD:n suosituksissa kaivattiin myös itsenäisen analyysivoiman kasvattamista. Vasta valmistuneessa toimintasuunnitelmassamme tähän huutoon on vastattu entistä vahvemmin: tämän vuoden kehittämishankkeita on esimerkiksi julkisen talouden kokonaisvaltaisen analyysivälineen rakentaminen. Toteutuessaan väline palvelee niin säännöstön noudattamisen kuin ennusteiden etukäteisarviointia.
Riippumattoman valvonnan rooli ja työnjaot puntarissa
Finanssipolitiikkaa arvioi Suomessa myös Talouspolitiikan arviointineuvosto, joka perustettiin vuonna 2014. Sen tehtävä on laaja-alainen kattaen koko talouspolitiikan ulottuen osin myös finanssipolitiikan valvonnan alueille. Niinpä läpi vuosien keskusteluissa on ollut kahden instituution keskinäinen suhde ja merkitys.
Tuulta alleen on saanut ajatus molempien tahojen rajallisten resurssien yhdistämisestä. Tämä konkretisoitui hiljattain eduskunnan tarkastusvaliokunnan mietinnön kannanottoon, jonka mukaan valtioneuvoston tulisi tulevalla vaalikaudella arvioida toimintojen yhdistämistä. Näin voitaisiin kasvattaa riippumattoman valvonnan äänenpainoa julkisuudessa. Samaa asiaa käsitteli jo OECD ulkoisessa arviossaan laajojen sidosryhmähaastattelujen kautta. Johtopäätöksenä todettiin, että keskinäisen koordinoinnin ja yhteistyön tiivistäminen on järkevää. Tuolloin myös päällekkäistä tekemistä voitaisiin välttää. Tähän tiehen luotamme itsekin, mutta samalla jäämme odottamaan tulevaa selvitystyötä ja sen tuloksia.
Mielenkiintoa vuoteen tuo myös valmisteilla oleva uusi EU:n sääntökehikko. Toivottavasti riippumattomien valvojien mandaatti saa vahvan EU-lainsäädäntöperustan. Sellainen tarvitaan, jotta säännöstön noudattaminen ja viime kädessä taloudenhoidon vastuullisuus olisi turvattu. Huolia on nimittäin ilmassa, koska jäsenmaat eivät ole täysin tätä komission ja valvojien itsensä tukemaa ajatusta tukeneet.
Myös kansallinen julkisen talouden ohjaus on murroksessa. Silläkin on vaikutusta niin finanssipolitiikan valvonnan kuin tarkastuksen toimiin. Tuleva hallitusohjelma näyttää, mitä tuleman pitää.
10-vuotisjuhlavuoden merkeissä kiitämme kaikkia sidosryhmiämme tähänastisesta yhteistyöstä!
