Valtiontalouden hallinnassa luotetaan, että toiminnan kehittäminen ja digitalisaatio parantavat tuottavuutta. Edustavatko kehittämisen suunnitteluun ja kannusteisiin liittyvät toimintatavat kuitenkin enemmän mennyttä kuin nykypäivää ja tulevia tarpeita?
Kirjoittaja
Ministeriöissä ja virastoissa on taas arvioitu toiminnan ja tietojärjestelmien kehittämisen määrärahatarpeita kehyskaudella eli vuosina 2019–2022. Samaan aikaan käytännön kehittämistyössä sovelletaan kuitenkin yhä enemmän ketteriä toimintatapoja, joille sitovien kustannusarvioiden laatiminen etukäteen on jo lähtökohtaisesti vierasta – puhumattakaan siitä, että voitaisiin luotettavasti arvioida parin vuoden päästä ajankohtaisia kehityskohteita.
Pitkäjänteiseen ja tavoitteelliseen taloussuunnitteluun kuuluu tietenkin se, että myös kehittämiseen käytettäviä resurssitarpeita pystytään ennakoimaan. Olisiko ennakointia kuitenkin tarkoituksenmukaisempaa ja joustavampaa tehdä jotenkin muuten kuin nykyisten ohjeiden ja määräysten viitoittamalla tavalla?
Perinteinen projektimalli on ennustettava mutta jäykkä
Menneinä vuosikymmeninä tietojärjestelmien kehittämisessä käytettiin yleisesti niin sanottua vesiputousmallia. Ensin määriteltiin järjestelmälle asetettavat vaatimukset, minkä jälkeen toimittajilta pyydettiin tarjoukset, joissa ne sitoutuivat täyttämään vaatimukset tiettyyn hintaan. Teoriassa tämä malli sopii hyvin myös budjetoinnin tarpeisiin.
Valitettavasti malli johtaa usein projektien myöhemmissä vaiheissa ongelmiin, kun asiakas huomaa, etteivät alkuperäiset vaatimukset olleetkaan optimaalisia. Muutoksista aiheutuu kuitenkin ylimääräisiä kustannuksia, joten muutoksia pyritään välttämään. Se puolestaan voi johtaa tilanteeseen, jossa uusi järjestelmä ei palvelekaan toimintaa. Vaihtoehtoisesti kustannusarviot ylittyvät, jos muutoksia toteutetaan.
Tukevatko suunnitteluprosessit ja kannusteet kehittämistä?
Vesiputousmallin ongelmia on pyritty ratkaisemaan niin sanotulla ketterällä kehittämisellä, jolloin vaatimuksia kuvataan valmisteluvaiheessa yleisemmällä tasolla. Varsinaista kehitystyötä tehdään iteratiivisesti muutaman viikon jaksoissa. Asiakkaat ja loppukäyttäjät osallistetaan tiiviisti kehittämiseen. Malliin on myös rakennettu ajatus, että tilaaja voi muuttaa vaatimuksiaan joustavasti.
Ketterä kehittäminen ei välttämättä sovi joka tilanteeseen, mutta se kieltämättä tarjoaa houkuttelevia vaihtoehtoja perinteisille projekteille. Estävätkö olemassa olevat talouden suunnitteluprosessit kuitenkin uudenlaisten kehittämismallien tehokkaan hyödyntämisen?
No, eivät ne suoranaisesti estä, koska ketteriä menetelmiä on kyetty virastoissa soveltamaan. Toisaalta herää kysymys, pitäisikö erityisesti pidemmän aikavälin suunnittelua joustavoittaa. Olisiko esimerkiksi kehyskauden kehitysbudjettia mahdollista tarkastella hankekohtaisten arvioiden sijaan laajempina kokonaisuuksina, joista myönnettäisiin määrärahoja yksittäisille kohteille edistymisen mukaan? Valtion talousarviossa on jo joitain tämäntyyppisiä elementtejä, kuten tuottavuuden tai digitalisaation edistämiseen tarkoitetut määrärahat, mutta niiden hallinnointi vaikuttaa toistaiseksi varsin perinteiseltä.
Tavoiteltavat tuottavuus- tai muut hyödyt eivät tyypillisesti realisoidu itsestään. Perinteisesti on lähdetty siitä, että kehittämisellä aikaansaatava tuottavuussäästö voidaan leikata tulevien vuosien toimintamenoista. Tämä ei välttämättä kannusta säästöjen näyttämiseen ja realisoimiseen. Jos luotu säästöpotentiaali olisikin leikkausten sijaan käytettävissä edes osaksi johonkin muuhun, esimerkiksi työhyvinvoinnin lisäämiseen tai uusiin kokeiluihin, niin sillä voisi mahdollisesti olla myönteistä vaikutusta kehittämisen tuloksellisuuteen.