Otsikon lausumista ääneen olisi 2000-luvun alussa pidetty hallinnon hollywoodismina – Mission: Impossible. Tehtävä otettiin kuitenkin vastaan, tukipalveluja ryhdyttiin uudistamaan ja niiden tuottavuutta parantamaan. Lähestyttäessä 2020-lukua on aika vetää tuloksia yhteen. Tukipalvelut ovat muuttuneet monipuolisiksi asiantuntijapalveluiksi, jotka perustehtävänsä lisäksi tuottavat innovaatioita ja ratkaisuja asiakkaiden arkisiin tarpeisiin. Valtionhallinnon rakenteiden muutoksessa tukipalveluiden tuottajat ovat olleet hallinnon tuottavuuskehityksen muutosvoimana.
Kirjoittaja: Budjettineuvos Tomi Hytönen, valtiovarainministeriö
Valtionhallinnon tukipalvelujen muutokseen lähtivät valtiovarainministeriö, Valtiokonttori, Senaatti-kiinteistöt, Hansel Oy ja Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus Palkeet. Ne ryhtyivät yhdessä parantamaan hankintatoimen, kiinteistö- ja toimitilahallinnon sekä talous- ja henkilöstöhallinnon tuottavuutta tukipalveluita ja toimintatapoja uudistamalla. Ministeriöt hallinnonaloineen otettiin tiiviisti mukaan muutostyöhön.
Hajanaisesta hankintatoimesta digitalisoituviin yhteishankintoihin
Vuosituhannen alussa valtion hankintatoimi hukkasi resursseja ja kamppaili ylläpitääkseen osaamisensa. Hankintatointa pidettiin vaikeana, eivätkä yhteiset palvelut tyydyttäneet. Tilanteen parantamiseksi valtiovarainministeriö ryhtyi kehittämään hankintatoimea.
Keskeisiä keinoja oli lisätä merkittävästi hallinnon yhteishankintoja, muuttaa Hansel Oy valtion yhteishankintayksiköksi sekä kehittää sen palveluja. Ajanjaksoon osui myös hankintalainsäädännön uudistuminen ja edelleen kasvaneet kilpailuttamisen osaamisvaatimukset virkamiehillä.
Hansel tarttui tehtävään, ja tuloksena on tehokas valtion hankintatoimi ja lisääntynyt tuottavuus, sillä Hanselin kilpailutuspalvelut vapauttivat virkamiesten työaikaa muihin tehtäviin. Keskitetty hankintatoimi myös rakensi perustan volyymitavaroiden ja palveluiden tehokkaalle julkiselle hankinnalle.
Yhteishankintoina tehtävien hankintojen arvo nousi vuoden 2010 noin 550 miljoonasta eurosta 830 miljoonaan euroon vuoteen 2017 mennessä. Yhteishankinnat tuottavat valtiolle huomattavia, keskimäärin 20 prosentin säästöjä, kun hankintojen hinnat ja prosessikustannukset alenevat.
Kuva: Hanselin palvelumaksuprosentti ja yhteishankintojen arvo vuosina 2010–2017.
Hankintatoimen seuraava merkittävä tehostus on hankintojen digitalisointi. Sähköisen kilpailuttamisen Hanki-palvelu otettiin käyttöön keväällä 2016, ja samalla luovuttiin paperisista tarjouksista. Tarjouspyyntöasiakirjat ovat verkossa kaikkien saatavilla, mikä lisää kilpailutusten läpinäkyvyyttä ja yritysten mahdollisuuksia osallistua tarjouskilpailuihin. Tutkihankintoja.fi-palvelu on avannut valtion hankinnat kaikkien kansalaisten ja yritysten tarkasteltavaksi.
Uudet toimitilat ja työskentelytavat lisäävät tuottavuutta
Organisaatioilla on omat tilatraditionsa, ja tilojen kehittämiseen liittyy paljon tunteita. Valtion toimitilahallinto ymmärrettiin pitkään vuokranantajana ja jähmeänä isännöitsijänä. Virastojen taloudelliset paineet purkautuivat 2010-luvun alkupuolella ensimmäisenä tilakustannusten kritiikkiin. Niiden vaatimuslistalla oli toimiva ja moderni tila, samalla oli saatava säästöä. Vaikea tehtävä.
Valtion kiinteistökanta on suuri: 10 000 rakennusta, joiden pinta-ala on 6 miljoonaa neliömetriä ja arvo noin 4,5 miljardia euroa. Myös tarpeet ovat monipuoliset, ja valtion vuosittaiset kiinteistöinvestoinnit ovat 230 miljoonaa euroa.
Senaatti-kiinteistöt ei jäänyt odottelemaan, että traditiot päättyvät sisäilmaongelmaiseksi tragediaksi vaan ryhtyi tehostamaan valtion tilankäyttöä ja kehittämään monitilaympäristöjä. Kehitystyötä on vauhditettu Senaatti-kiinteistöjen palvelu-uudistuksen lisäksi valtioneuvoston linjaamalla toimitilastrategialla ja vuokrajärjestelmän uudistamisella, johon ryhdyttiin vuonna 2015. Sen tuloksena valtio on säästänyt noin 90 miljoonaa euroa vuodessa.
Kumulatiivisesti säästöjä on sovittu toteutettavaksi tilatehokkuutta lisäämällä yli 260 miljoonaa euroa, josta toteutuneita säästöjä on jo yli 190 miljoonaa euroa. Tarpeettomaksi jääneiden kiinteistöjen myynnistä valtio on saanut lähes 800 miljoonan euron myyntitulot. Keskitetty tilahallinto tuottaa jatkuvasti skaalaetuja. Muun muassa ylläpitopalvelut pystytään hankkimaan 20 prosenttia markkinatoimijoita edullisemmin, ja samalla pystytään lisäämään panostuksia sisäilmaongelmien välttämiseen ennakolta. Tilojen suunnittelua ja kustannusten hallintaa helpottaa kattava sähköinen tilatieto.
Valtiolla on omaksuttu uusia työskentelytapoja vauhdilla. Samalla asenteet ovat muuttuneet. Syntyy oivallus – siirtyminen monitilaympäristöön ei ole koskaan vain tilamuutos, vaan se on ennen kaikkea työkulttuurin ja päivittäisten työntapojen muutos. Näistä muutoksista syntyy hyötyjä ja tehoja sekä suuri mahdollisuus uudistumiseen, sillä tilamuutos muuttaa myös työkulttuuria ja päivittäisiä työtapoja.
Senaatti-kiinteistöiltä uusien työskentelytapojen mahdollistaminen on vaatinut tilankäyttäjien kuuntelemista ja työhyvinvoinnin tekijöiden ymmärtämistä mutta myös määrätietoista kehitystyötä, investointeja ja sitkeyttä. Nykyisin Senaatti-kiinteistöt toteuttaa vuosittain yli 100 toimitilaympäristöjen kehittämisprojektia, ja se on kehittänyt Työ 2.0 -konseptin tukemaan tietotyöläisten toiminnallista työskentelyä.
Paras palkinto saadaan käyttäjiltä. Heidän kokemuksensa on, että työn tuottavuus paranee monitilaympäristössä. Valtion henkilöstölle ennen ja jälkeen työympäristön muutoksen tehdyt kyselyt paljastivat, että muutoksen myötä henkilöstö koki oman tuottavuutensa parantuneen 13 prosenttia suhteessa aiempaan.
Kuva: Ostolaskujen ja palkkalaskelmien tuottavuus vuodesta 2010 syyskuuhun 2018.
Talous- ja henkilöstöhallinnon yhteinen toimintamalli paransi tuottavuutta
Valtion talous- ja henkilöstöhallinto on kokenut Suomessa mullistuksen, joka hakee vertaistaan. Lähtötilanteessa jokaisella virastolla oli omat järjestelmänsä, työtapansa ja palveluhenkilöstönsä. Osaoptimointia oli paljon, jolloin hyvin samantapaisen toiminnan tuottavuus vaihteli voimakkaasti, kun esimerkiksi kehittyvää teknologiaa uudistettiin pala sieltä, toinen täältä.
Valtioneuvosto teki 2010 päätöksiä, että valtion talous- ja henkilöstöhallinnon työtapoja, prosesseja ja tietojärjestelmiä ryhdytään yhtenäistämään. Talous- ja henkilöstöhallinnon palvelut keskitettiin yhteiseen palvelukeskukseen Palkeisiin, ja Valtiokonttori aloitti Kieku-hankkeen, jossa toteutettiin yhtenäinen talous-, palkka- ja henkilöstöhallinnon tietojärjestelmä ja yhtenäistettiin toimintatavat. Nyt koko valtion talous-, palkka- ja henkilöstöhallinto noudattaa laajalti samoja toimintatapoja ja keskitettyjä palveluja.
Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon tuottavuuden parantuminen on näkynyt ennen kaikkea työmäärän vähentymisenä. Lähtötilanteeseen verrattuna taloushallinnon työmäärät ovat alentuneet Palkeissa 31 prosenttia ja virastoissa 15 prosenttia ja henkilöstöhallinnon työmäärät Palkeissa 13 prosenttia ja virastoissa 7 prosenttia.
Palkeissa ostolaskujen, myyntilaskujen ja palkkalaskelmien käsittelyn tuottavuutta on pystytty toistuvasti parantamaan volyymimuutosten ja yhteisen tietojärjestelmän käyttöönottojen (2012–2016) tilapäisen vaikutusten jälkeen. Yhtenäiset toimintamallit talous- ja henkilöstö- hallinnossa ovat parantaneet myös Palkeiden palveluiden toimintaedellytyksiä.
Hyötyjen saaminen on edellyttänyt niin Palkeilta kuin virastoilta määrätietoista työtä koko 2010-luvun ajan. Palvelukeskuksen hyväksyminen on vaatinut virastoilta aikaa ja Palkeilta tinkimätöntä työtä palveluiden laadun lisäämiseksi ja kustannusten hallitsemiseksi.
Virastot ja Palkeet ovat onnistuneet hitsautumaan yhteen, ja nykyään virastot haluavat Palkeilta yhä enemmän lisäarvoa tuottavia palveluja. Palkeet tarjoaa asiakkailleen tiedon analysointipalveluja. Lisäksi se on automatisoinut virastojen toimintaprosesseja robotiikan avulla (TPA-palvelut) sekä käynnistänyt keinoälyn käyttöönottoprojektin Valtorin kanssa. Palkeet ja valtion talous- ja henkilöstöhallinto ovat robotiikan käyttöönoton eturintamassa. Robotiikan laaja käyttöönotto ei olisi toteutunut ilman yhteistä talous- ja henkilöstöhallintoa.
Täysin vapaaehtoisesti muutos ei tapahdu. Tuottavuuden kehittäminen julkisessa hallinnossa vaatii sopivassa suhteessa määrätietoisuutta, kykyä kuunnella, vapautta ja ohjausta. Painotukset ja niiden ajoitus ovat monesti tärkeitä, muutosten toteuttamiseen tarvitaan paljon aikaa. Valtiolla tehtyä tukipalveluiden kehitystyötä voidaan hyödyntää julkishallinnon uudistuksissa. Työn jatkuessa on välitilinpäätöksen aika – Mission: Possible!