Verkon rakentamistavoite on saavutettavissa yli 70-prosenttisesti, mutta eräät taloudelliset riskit vaativat huomiota. Tarkastuksen kohteena oli valtion viranomaisten toiminnan tuloksellisuus valtakunnallisen Laajakaista kaikille -hankkeessa.
Tarkastusviraston kannanotot
Tarkastuksen kohteena oli valtion viranomaisten toiminnan tuloksellisuus valtakunnallisen Laajakaista kaikille -hankkeen toteutuksessa. Hankkeella on toteutettu pääministeri Matti Vanhasen II-hallituksen ohjelmassa (19.4.2007) mainittua tavoitetta edistää monipuolisten ja korkealaatuisten viestintäpalvelujen saatavuutta myös julkisin varoin alueilla, jonne ei synny kaupallista tarjontaa. Vuoden 2014 loppuun mennessä Laajakaista kaikille -hankkeisiin oli myönnetty Euroopan unionin ja valtiontukea noin 72,3 miljoonaa euroa, josta oli maksettu 51,6 miljoonaa euroa ja josta myöntämisvaltuutta vuodelle 2015 oli jäljellä 24,4 miljoonaa euroa.
Hanke kuuluu kansalliseen toimintasuunnitelmaan tietoyhteiskunnan infrastruktuurin parantamiseksi, ja sille alun perin esitetyt tavoitteet esitettiin selvitysmiehen ehdotuksessa. Ehdotuksen mukaan hyvät teleyhteydet ovat muuttuneet välttämättömyydeksi ja vaatimus huippunopeasta yhteydestä voidaan täyttää kestävästi vain kiinteällä valokuitulaajakaistalla. Tavoitteena oli rakentaa julkisella tuella symmetrinen, vähintään 100 megabitin laajakaistayhteys yli 99 prosenttiin vakinaisista asunnoista sekä yritysten ja julkishallinnon vakinaisista toimipaikoista vuoden 2015 loppuun mennessä. Käytännössä yhteyden tuli sijaita enintään kahden kilometrin päässä asunnosta tai toimipaikasta. Hankkeen myötä laajakaistan piiriin arvioitiin tulevan noin 130 000 uutta kotitaloutta.
Valtakunnallinen hanke toteutui olennaisesti erilaisissa olosuhteissa kuin alun perin ennakoitiin
Valtakunnallisen hankkeen toteutuksen olosuhteet muuttuivat olennaisesti ennakoidusta, kun suuret valtakunnalliset teleoperaattorit vetäytyivät hankkeesta. Ne olivat asettaneet myynnissään etusijalle langattomat laajakaistaliittymät, joiden kysyntä oli voimakkaassa kasvussa valtakunnallisen Laajakaista kaikille -hankkeen alkaessa. Valtakunnalliset teleoperaattorit markkinoivat langattomia laajakaistaliittymiä aktiivisesti myös talouksiin, joita oli kaavailtu Laajakaista kaikille -hankkeen asiakkaiksi. Laajakaista kaikille -hankkeiden toteutus jäi voimavaroiltaan olennaisilta osin pienemmille yrityksille. Kaikille hankkeille ei löytynyt lainkaan toteuttajaa.
Valtion viranomaiset eivät katsoneet voivansa puuttua laajakaistan rakentamisen tarjontavajeeseen. Tällöin yleistyi toimintamalli, jossa edunsaajiksi tarkoitetut kuntalaiset perustivat hankkeen toteuttamiseksi uusia yrityksiä, useimmiten osuuskuntia. Hankkeita toteuttavien yritysten määrä kasvoi yli kahdenkymmenen. Osaltaan tästä syystä verkkorakenne pirstoutui. Samalla suurten verkkokokonaisuuksien hallinta on vaikeutunut.
Valtiontuella aktivoitiin Laajakaista kaikille -verkkojen rakentamista markkinaehtoisesti
Valtakunnallisella hankkeella ei ollut tarkoitus edistää mahdollisuuksia digitaalisten palvelujen tarjontaan laajemmin kuin toteuttamalla ne hankkeet, joilla oli edellytykset liiketaloudellisesti kannattavaan toimintaan. Hankkeessa on ollut siis kysymys valtion ulkopuolisten toimijoiden valtiontuilla toteuttamasta infrastruktuurihankkeesta. Maakuntaliitoissa hankkeessa nähtiin olevan kysymys enemmästä: kansalaisten yhdenvertaisuuden turvaamisesta arjen tietoyhteiskunnassa.
Valtiontuella ja kuntien osallistumisella laajakaistaverkkojen rahoitukseen edistettiin huippunopeiden tilaajaliittymien kysynnän ja tarjonnan kohtaamista vallinnutta hintatasoa alemmalla hinnalla. Liittymien ei ollut tarkoitus maksaa kaikille tilaajilleen yhtä paljon, vaan kysyntään ja tarjontaan perustuva perusasetelma ohjasi laajakaistaverkon rakentamista.
Verkon rakentamistavoite on saavutettavissa yli 70-prosenttisesti
Tarkastuksen perusteella valtakunnallinen hanke on tuomassa symmetrisen, huippunopean (100 megatavua sekunnissa) laajakaistaverkon arviolta 90 000 talouden ulottuville eli enintään kahden kilometrin päähän talouksista. Arvio perustuu hankkeiden toteutumatilanteeseen kesäkuussa 2015 ja kattaa alkuperäisestä tavoitteesta noin 70 %.
Nyt tilaajaliittymiä käyttömenoineen voidaan pitää keskimäärin kohtuuhintaisina siltä osin kuin asiakkaat ovat hankkineet niitä. Vain 30 % potentiaalisista asiakkaista on hankkinut tilaajaliittymän. Rakennetun tietoverkon ja sen palvelujen kohtuuhintaisuuden luotettavaan arviointiin liittyy tätä nykyä merkittävää epävarmuutta teleoperaattorien erilaisten hinnoittelukäytäntöjen vuoksi.
Liikenne- ja viestintäministeriö notifioi komissiolle tukiohjelman jatkon vuoden 2019 loppuun asti. Komissio antoi notifiointipäätöksen 15.12.2015. Jos kesäkuussa 2015 vireillä olleet rakennustyöt saadaan onnistuneesti päätökseen, Laajakaista kaikille -hanke voi tukiohjelman jatkon ansiosta toteutua edellä esitettyä arviota paremmin.
Rakentamisen tuloksellisuuden suuria alueellisia eroja selittää osaltaan kuntien maksuosuusluokitus
Valtakunnallisen hankkeen toimeenpano on laajuutensa ja taloudellisuutensa puolesta onnistunut parhaiten yhtäältä Pohjois-Karjalan, Kymenlaakson, Lapin ja Pohjois-Pohjanmaan maakunnissa ja toisaalta niissä kunnissa, joissa valtiontukiosuus oli suurin. Laajakaistan rakentamiseen tukea saaneiden yritysten tyytyväisyys viranomaisten toimintaan hanke- ja maksatuskäsittelyssä ja tiedotuksessa vaihtelee samansuuntaisesti hankkeiden toimeenpanon tuloksellisuutta kuvaavien mittariarvojen kanssa. Erot alueiden välillä ovat suuria.
Kuntien sijoittaminen eri luokkiin hankkeiden toteutuspaikkakuntina (maksuosuusluokitus) ohjasi hankkeiden toteutusta enemmän kuin tavoite saada kohtuuhintaisia laajakaistapalveluja syrjäisille alueille. Tähän vaikuttivat kuntien yleisesti heikko rahoitustilanne ja ankarina pidetyt pankkirahoituksen ehdot. Laajakaistahankkeet lähtivät parhaiten liikkeelle kunnissa, joissa valtiontuki kattoi suhteellisesti suurimman osan hankkeen menoista. Viimeksi mainitut kunnat hyötyivät hankkeiden työllisyysvaikutuksista ja siitä, että maakunnallisista kiintiöistä luovuttiin laajakaistatukilain muutoksella (594/2012). Kuntien sijoittaminen maksuosuusluokkiin ei sisältynyt valtakunnallisen Laajakaista kaikille -hankkeen perustana olevaan selvitysmiehen ehdotukseen, vaan se syntyi lainvalmistelun yhteydessä tarkoituksena pienentää eräiden, huonossa taloudellisessa asemassa olevien kuntien maksuosuutta.
Hankkeen toimeenpanokehys oli tiukka
Valtiontuen antaminen kahdesta lähteestä yhdessä niukkojen toimeenpanoresurssien ja tiukan toteutusaikataulun kanssa johti päätökseen jakaa valtakunnallinen hanke kahtia. Hankkeen yhtä osaa johdettiin Viestintävirastosta ja toista Maaseutuvirastosta käsin. Seurauksena oli päällekkäisyyksiä ja epäyhtenäisyyttä viranomaistoiminnassa. Tiukka toimeenpanokehys kannusti myös turvautumaan vanhoihin toimintamalleihin. Valtionavustusjärjestelmää käytettiin perinteisellä tavalla toimialalla, jolle valtionavustukset ovat jokseenkin vieraita. Byrokraattiseksi koettu toiminta aiheutti tyytymättömyyttä tuensaajissa.
Laajakaistarakentamiseen valtion talousarviossa osoitettuja myöntövaltuuksia ei saatu käytetyksi vuoden 2015 loppuun mennessä. Vuoden 2014 loppuun mennessä Euroopan maaseuturahastosta saadut varat oli myönnetty hankkeisiin lähes kokonaan, mutta kansallisista varoista tukea oli myönnetty noin 70 %.
Hankkeen raportoinnista puuttui kokoava, analyyttinen näkökulma
Hallituksen vuosikertomuksista ei muodostu riittävää tilannekuvaa Laajakaista kaikille -hankkeen toteutuksesta. Hanke on luonteeltaan hallinnonalarajat ylittävä, mikä korostaa tarvetta tarkastella hankkeen edistymistä kokoavasti. Vuosikertomuksissa on raportoitu enimmäkseen vain onnistumisista ja lähinnä Viestintäviraston osalta, ilman edistymisen tilannetta selittävää tulosanalyysia. Ongelmat valtakunnallisen hankkeen toteutuksessa tulevat esille vuosikertomusraportoinnista erillään Laajakaista kaikille -hankkeesta tehdyissä kahdessa väliarviointiraportissa (2011 ja 2013).
Eräät taloudelliset riskit vaativat huomiota
Kuntien maksuosuusluokitus ja sen muuttumattomuus sekä tiukat tukikelpoisuusrajaukset osaltaan johtivat joissakin kunnissa kunnan talouteen nähden merkittävään taloudelliseen riskinottoon. Toteutuessaan riskeillä on avustustarkoituksen vastaisia vaikutuksia kansalaisille, joiden oli määrä hyötyä laajakaistarakentamisen tuesta. Uusina toimijoina laajakaistalain voimaantulon jälkeen perustettujen pienten teleoperaattorien toiminnan jatkuvuusriski on keskimäärin suurempi kuin muiden teleoperaattorien.
Tarkastusviraston suositus
Tarkastusvirasto suosittaa, että liikenne- ja viestintäministeriö seuraa, onko Laajakaista kaikille -hankkeiden yhteydessä syntynyt taloudellisesti kohtuuttomia menetyksiä ja vastuita tahoille, joille niitä ei ole alun perin tarkoitettu.
