Suomen maatalouden tukihallinto on poikkeuksellisen monimutkainen ja raskas myös hallinnollisen taakan näkökulmasta. Tarkastuksen pääkysymyksenä oli, toimiiko maatalouden tukihallinto tehokkaasti ja lainmukaisesti.
Tiivistelmä
Maataloustukien hallinnointia on pidetty raskaana sekä viljelijöiden piirissä, Euroopan unionin jäsenmaiden hallinnoissa ja Euroopan unionin hallintoelimissä. Kansallisella tasolla ja Euroopan unionissa on ollut viime vuosina runsaasti toimia hallinnon yksinkertaistamiseksi ja hallinnollisen taakan keventämiseksi. Suomessa maataloustukien hallintoon kuluu karkeasti arvioiden noin 60 miljoonaa euroa vuodessa, tästä noin kolmannes kohdistuu kunnille ja loput suoraan valtiolle. Hallinnon kustannuksia ei kuitenkaan seurata siten, että tarkan arvion tekeminen olisi mahdollista. Viljelijöille aiheutuvan hallinnollisen taakan suuruudesta ei ole arviota.
Tarkastuksen pääkysymyksenä oli, toimiiko maatalouden tukihallinto tehokkaasti ja lainmukaisesti. Maatalouden tukihallinnon toiminnan tehokkuuden arviointi osoittautui tarkastuksessa vaikeaksi. Tarkastuksen perusteella tukihallinnon tehokkuus ei ole edes ollut Suomen maatalouspolitiikassa erityisen keskeisenä tavoitteena. Tavoitteissa on korostunut enemminkin maataloustuotannon säilyttäminen koko maassa ja EU:n maataloustukien mahdollisimman suuri hyödyntäminen tässä. Käytännössä maataloustukipolitiikassa on ollut pyrkimys vallitsevan tilanteen ylläpitämiseen. Maatalouspolitiikan muutoksissa on pyritty huomioimaan eri alueet ja tuotantosuunnat niin, että muutokset tuotannossa olisivat vähäiset. Näistä seikoista johtuen tuet, tukitasot ja tukialueet ovat muodostuneet hyvin monimutkaiseksi kokonaisuudeksi. Näin muodostunut hallinnon toimintaympäristö on vaikeuttanut sen järjestämistä tehokkaaksi.
Rakenteeltaan maatalouden tukihallinto on Suomessa poikkeuksellinen. Suomessa hallinnon portaita on neljä, kun useimmissa vertailukelpoisissa maissa hallinnon tasoja on vain kaksi tai enintään kolme. Lisäksi aluehallinnon osalta maatalouden tukihallinto toimii työ- ja elinkeinoministeriön alaisissa ELY-keskuksissa. Suomessa historiallisista syistä hallintoon osallistuvat paikallistasolla myös kunnat. Kunnat säilyivät osana hallintoa myös viimeisimmässä vuoden 2012 uudistuksessa. Uudistuksessa kuitenkin velvoitettiin kunnat yhteistoimintaan ja ne muodostivat 61 paikallishallinnon yhteistoiminta-aluetta. Kansallisen hallinnon monimutkaisuuden vuoksi kokonaisuuden ohjaus on vaikeaa. Kuvaavaa on, että edes kokonaiskustannuksia ei seurata.
Euroopan unionissa harjoitetaan yhteistä maatalouspolitiikkaa. Yhteinen maatalouspolitiikka muodostuu kompromissien kautta ja niiden saavuttamiseksi joudutaan usein monimutkaistamaan järjestelmää, jotta hyväksyttävään ratkaisuun päästään. Euroopan unionissa maatalouspolitiikan toimeenpano tapahtuu kansallisten järjestelmien avulla ja siihen kohdistuva Euroopan unionin ohjaus on tarkastus- ja valvontapainotteista. Tämä on johtanut siihen, että säädöksissä ja toimenpiteissä pyritään huomioimaan asioiden tarkastettavuus eikä toimenpiteiden vaikuttavuus. Koska EU:n sanktiojärjestelmä rahoitusoikaisujen muodossa on hyvin tehokas, jäsenvaltiot joutuvat sopeutumaan tarkastuspainotteisuuteen. Tilivelvollisuuden toteutumisen näkökulmasta tilanne ei ole hyvä, tarkastustoiminnalla varmistetaan lähinnä sitä, että tuensaajat olisivat tasavertaisessa asemassa. Tukien vaikuttavuuden varmistaminen jää taka-alalle.
Tarkastuksessa havaittiin, että vaikeasta toimintaympäristöstä huolimatta maatalouden tukihallinnon laillisuuden taso on ollut Suomessa hyvä. Merkittäviin rahoitusoikaisuihin johtaneita virheitä ei ole ollut. Tältä osin järjestelmä toimii hyvin.
Maatalouden tukihallinnon monimutkaisuus ja hallinnon taakka on tunnistettu ongelmaksi jo pitkän aikaa. Tarkastuksen perusteella yksittäisillä kehittämistoimilla saatavat hyödyt eivät kuitenkaan tässä monimutkaisessa toimintaympäristössä tule olemaan kovin merkittäviä. Merkittäviä tehostamishyötyjä voisi olla saatavissa, jos hallinnon rakenteita yksinkertaistettaisiin. Hallinnollisen taakan vähentämisen kannalta merkittävin tekijä olisi kuitenkin tukijärjestelmän yksinkertaistaminen. Tämä kuitenkin merkitsisi samalla nykyisen maatalouspolitiikan säilyttämis- ja ylläpitotavoitteista tinkimistä.
Lisätietoja
