Tulosta sivu

Valtion talous on laaja kokonaisuus ja sen pyörittämisessä tarvitaan monenlaisia välineitä. Vuotuinen talousarvio tuloineen ja menoineen on tässä keskeisimmässä roolissa. Siksi se onkin esillä julkisuudessa useaan otteeseen vuoden mittaan. Valtion omaisuutta puolestaan hallitaan niin ministeriöissä kuin talousarvion ulkopuolisissa rahastoissa.

Talousarvio eli budjetti määrittelee, millä tavalla valtio kerää viime kädessä kansalaisilta erilaisina veroina ja maksuina yli 50 miljardia euroa. Toisaalta talousarviossa myös päätetään, mihin tuo sama summa käytetään. Jos taas tarkastellaan valtion omaisuuden hallintaa, talousarviolla ei kuitenkaan ole niin suurta merkitystä.

Valtion noin 40 miljardin euron arvoista yhtiö- ja liikelaitosomaisuutta ohjataan ministeriöissä. Ohjaamiseen kuluvat menot ovat olemattomat suhteessa tämän omaisuuden määrään ja merkitykseen. Sama pätee myös valtion omistamaan keskeiseen liikenneinfrastruktuuriin. Omaisuus näkyy talousarviossa lähinnä voittojen ja myyntien tuloutuksina tai sijoituksina yrityksiin ja liikenneväyliin. Nämäkin summat ovat talousarviossa yleensä pieniä kokonaisuuteen verrattuna.

Yksi väline hallita valtion taloutta ja omaisuutta on rahastointi. Rahaston periaate on selkeä: siirretään jokin toiminta talousarvion ulkopuolelle. Sen jälkeen näitä tuloja ja menoja ei tarvitse käsitellä enää osana muuta valtion taloutta. Yleensä rahastoitu toiminta saa rahoituksensa suoraan pääoman siirtona valtiolta, maksuina valtion ulkopuolisilta toimijoilta tai näiden yhdistelmänä. Rahasto voi olla keino varautua johonkin epätoivottavaan, joka mahdollisesti aiheuttaa rahanmenoa. Esimerkiksi öljyonnettomuuksiin, ydinjätteen varastointiin, huoltovarmuuteen ja rahoitussektorin turvaamiseen on perustettu rahastoja. Suurin rahasto, noin 20 miljardin euron Valtion Eläkerahasto, varautuu sekin tuleviin menoihin, mutta eläkkeelle jäämistä ei varmaan voi pitää niinkään epätoivottavana kuin luonnollisena tapahtumana. Eläkerahaston lisäksi valtion muissa rahastoissa on noin 10 miljardin euron omaisuus.

Maatilatalouden kehittämisrahasto (Makera) ja Valtion asuntorahasto aloittivat perustamisaikanaan hieman pankin tapaisina valtion rahastoina. Niille annettiin alkuvaiheessa pääomaa, jota ne lainasivat eteenpäin sitä tarvitseville, asuntorakentamiseen tai erilaisiin maatalouden tarpeisiin kuten maan ostoon. Aikoinaan ei lainaa olisi välttämättä edes saanut ilman rahastoja. Rahastojen lainoihin on myös aina sisältynyt jonkinlaista tukea.

Rahastojen antamien lainojen takaisinmaksuista ja koroista on rahastoille kertynyt uutta rahastopääomaa, jota voi edelleen lainata eteenpäin. Näin niiden toimintaa voisi periaatteessa jatkaa ikuisesti. Ja kauan toiminta on jatkunutkin, Makera perustettiin vuonna 1898 auttamaan tilattoman väestön maanhankintaa. Valtion asuntorahasto on nuorempi, se perustettiin vuonna 1990. Perustaminen tapahtui kuitenkin siten, että talousarvion ulkopuolella jo valmiiksi olleet, vuodesta 1949 lähtien myönnetyt aravalainat, siirrettiin rahastoon.

Makera ja Valtion asuntorahasto siis huolehtivat alun perin lainanannosta, ja sijoittivat näin saadut varat takaisin tähän toimintaan. Rahastojen toiminta on kuitenkin parin viime vuosikymmenen aikana muutettu toisenlaiseksi. Lainaa on nykyisin hyvin saatavilla, joten siihen ei tarvita enää valtiota. Rahastojen toiminta onkin nykyään lähinnä suoraa avustustoimintaa, ja lisäksi ne myöntävät takauksia lainoihin. Rahastoille suoraan tukeen perustuva toiminta ei pitkän päälle sovi.

Makeran kohdalla ongelma on jo realisoitunut. Vaikka sen kohdalla puhutaan rahastosta, sen varat tulevat käytännössä talousarviosta. Rahasto on pienentynyt niin pieneksi, noin 300 miljoonaan euroon, että talousarviosta tarvitaan siihen siirtoja jatkuvasti. Viimeisen reilun 10 vuoden aikana siirtoja on tehty noin 300 miljoonaa euroa, eli käytännössä rahaston tämänhetkisen koon verran. Järkevän taloudenpidon kannalta tällaiselle toiminnalle ei juuri ole perusteita.

Makeran käyttöä perustellaan nykyään lähinnä sillä, että tukia ja rahoitusta voidaan tarjota joustavasti. Näin tietysti onkin – kun varat on siirretty rahastoon, ne on varattu pysyvämmin kyseiseen tarkoitukseen. Talousarviossa käyttämättömät varat kuitenkin palautuisivat takaisin yleiseen punnintaan siitä, mitkä menot ovat tarpeellisia ja mitkä eivät. Myös tukien kohdistamisessa talousarvio olisi rahastoa parempi vaihtoehto, sillä menojen kokonaisuus tulisi silloin tarkasteltua vuosittain yhtenä kokonaisuutena.

Valtion asuntorahasto on kooltaan suuri, yli 6 miljardia euroa. Vaikka senkin nykyinen toiminta on Makeran tapaan pääosin avustamista, ei lainojen myöntämistä, asuntorahasto ei tule tarvitsemaan siirtoja talousarviosta vielä pitkään aikaan. Vanha lainakanta on kuitenkin johtanut pohjimmiltaan samankaltaiseen ongelmaan kuin Makerassa eli valtion talousarvion ohittamiseen.

Yleinen korkotaso on ollut niin matala, että valtion lainoja on kannattanut maksaa etuajassa pois. Markkinoilta on saanut lainaa halvemmalla, eikä markkinalainoihin liity esimerkiksi jälleenmyymiseen liittyviä rajoitteita. Etuajassa tapahtuneet lyhennykset ovat lisänneet asuntorahaston varoja nopeasti, ja rahaston kassavarat olivat vuoden 2017 lopussa jo 1,7 miljardia euroa. Näille varoille esitetään jatkuvasti erilaisia käyttökohteita, esimerkiksi kasvukeskusten liikenneinfrastruktuurin tukemista. Tausta- tai taka-ajatuksena on, että rahaston varat olisivat ylimääräistä rahaa, jonka voi helpommin ottaa suoraan käyttöön. Näin onnistuttaisiin välttämään talousarvioon liittyvä menojen harkinta kuten Makerankin kohdalla.

Lainsäädännön näkökulmasta rahastojen käyttö valtion taloudenhoidossa on jäänyt välitilaan. Perustuslakiuudistuksen yhteydessä vuonna 2001 todettiin, että rahastoja voidaan käyttää vain poikkeustapauksissa ja perustellusti. Toisaalta päätettiin myös, että jo olemassa olleet rahastot saivat jatkaa entisellään. Maatilatalouden kehittämisrahasto ja Valtion asuntorahasto ovat vanhoja rahastoja, joten niiden toiminta sai jatkua. Kuitenkin, jos esimerkiksi asuntorahaston varoja suunnattaisiin uuteen toimintaan, tulisi sen osalta arvioida rahastomuodon tarve. Ehdot rahastoille ovat nykyään niin tiukat, että ne tuskin täyttyisivät. Muutenkin olisi syytä arvioida uudelleen, tarvitaanko rahastoja normaalien tukien kanavoimiseen. Näin ainakin Makeran tapauksessa, jossa varat tulevat säännöllisinä siirtoina talousarviosta, eivät varsinaisesti enää rahastosta.

Valtiontalouden tarkastusvirasto on vastikään julkaissut tarkastuksen valtion rahastojen pääoman hoidosta. Tarkastuksessa käsitellään Valtion Eläkerahastoa, Maatilatalouden kehittämisrahastoa ja Valtion asuntorahastoa. Tutustu tarkastukseen: Valtion rahastojen pääoman hoito.