Valtion eläkerahaston tuotot voivat tulevaisuudessa pienentyä, jos rahaston tavoitekoon saavuttaminen johtaa varovaiseen sijoitusstrategiaan. Valtion eläkerahastoa koskevaa lakia tulisi uudistaa ongelman ratkaisemiseksi. Valtion asuntorahasto ja Maatilatalouden kehittämisrahasto Makera eivät voi pitkällä aikavälillä toimia rahastoina, sillä niiden omat rahoitustuotot pienentyvät tulevaisuudessa. Makeran toiminta on nyt ja tulevaisuudessa talousarviorahoituksen varassa. Tarkastuksessa selvitettiin, onko tarkastettujen rahastojen varallisuutta hoidettu tarkoituksenmukaisesti ja onko rahastomuoto niissä perusteltu. Rahastot ovat merkittävä omaisuuserä valtiolle: omaisuudesta noin neljännes, 30 miljardia euroa, on talousarvion ulkopuolisissa rahastoissa.
Tarkastusviraston kannanotot
Valtion rahastojen pääoman hoito -tarkastus on osa tarkastusteemaa, jossa tarkastetaan valtion omaisuuden hoidon tarkoituksenmukaisuutta. Rahastot on merkittävä omaisuuserä valtiolla. Valtion talousarvion ulkopuolisia rahastoja on 11, ja niissä on noin neljännes omaisuudesta, yhteensä noin 30 miljardia euroa. Vuoden 2000 perustuslakiuudistuksessa katsottiin, että valtion talousarvion ulkopuolisten rahastojen perustamiseen tulee suhtautua pidättyvästi, koska ne kaventavat eduskunnan budjettivaltaa. Rahastomuotoa tulisi käyttää vain, jos talousarvion joustavoittamiskeinoja ei ole mahdollista käyttää.
Tarkastuksessa tarkasteltiin rahastoista kahta suurinta, Valtion eläkerahastoa (VER) ja Valtion asuntorahastoa (VAR), sekä yhtä pienempää, Maatilatalouden kehittämisrahastoa (Makera). Tarkastuksessa näkökulmana on ollut rahastoihin sitoutuneen varallisuuden tarkoituksenmukainen hoito ja rahastomuodon perusteltavuus. Rahastojen varsinaista toimintaa politiikan välineenä ei ole tarkastettu.
Valtion eläkerahasto on ylivoimaisesti suurin rahasto: noin 20 miljardin omaisuudellaan se muodostaa viidenneksen valtion kaikesta omaisuudesta. Sen tehtävänä on rahaston hallinnassa olevasta varallisuudesta huolehtiminen. Eläkerahaston varoilla varaudutaan eläkkeiden maksuun ja jaksotetaan eläkkeistä aiheutuvia kustannuksia sukupolvien välillä. Myös Valtion asuntorahasto on suuri, sen omaisuus on yli 6 miljardia euroa. Maatilatalouden kehittämisrahasto on kooltaan edellisiä huomattavasti pienempi, sen pääoma on noin 300 miljoonaa euroa. VAR on asuntopolitiikan ja Makera maatalous- ja maaseutupolitiikan väline. Rahastomuoto on alun perin mahdollistanut niille pitkäjänteisen lainoitustoiminnan. VAR ja Makera eivät itse sijoita varojaan, vaan varat ovat Valtiokonttorissa.
Valtion eläkerahasto ei nimestään huolimatta ole varsinainen yksittäisten eläkkeiden maksamiseen sidottu eläkerahasto. VER on valtion keino varautua ja jaksottaa eläkemenoja. VERiä on käytetty myös taloustilanteen niin vaatiessa finanssipoliittisena välineenä. Valtiontalouden hyvinä aikoina rahastoon on tehty ylimääräisiä sijoituksia jättämällä siirtämättä varoja rahastosta talousarvioon ja toisaalta VERistä on tehty myös ylimääräinen siirto talousarvioon valtiontalouden huonossa taloustilanteessa. Käytännössä VER on ollut siten eläkerahastoroolinsa lisäksi myös eräänlaisena puskurirahastona.
VERiä koskevassa laissa on määritelty rahaston tavoitekoko, 25 prosenttia valtion eläkevastuusta. Rahastoa kasvatetaan tavoitteen saavuttamiseen asti. Kokotavoitteen saavuttamiselle ei ole asetettu määräaikaa, mutta omassa strategiassaan VER on määritellyt vuoden 2033 tavoitevuodeksi. Taloustilanne vaikuttaa tavoitteen saavuttamiseen ja vuoden 2017 lopussa rahastointiaste nousi jo noin 21 prosenttiin. Laissa säädetään, että VERin varojen käytöstä päätetään erikseen, kun tavoitekoko on saavutettu. Lainsäädäntö ei tältä osin tue varojen tarkoituksenmukaista hoitoa. Tavoitekoko vaikuttaa rahaston sijoitusstrategiaan. Jo tavoitteen saavuttamisen lähestyminen alkaa korostaa varojen varmuudesta huolehtimista ja tämä voi johtaa liialliseen riskin karttamiseen ja samalla alhaisempaan tuottoon.
VERin tuotto on saavuttanut sille asetetut tavoitteet, eri mittareilla mitattuna ja myös verrattuna muihin vastaavilla toimintaedellytyksillä toimiviin toimijoihin.
Maatilatalouden kehittämisrahaston ja Valtion asuntorahaston toiminta ei nykymuodossa täytä uusilta rahastoilta vaadittuja edellytyksiä. Rahastot on perustettu ennen perustuslakiuudistusta ja niin sanottuina vanhoina rahastoina ne voivat jatkaa toimintaansa. Makeran pääoma perustuu nykyisin talousarviosiirtoihin, ei rahaston omiin varoihin. Rahastoon on tehty viimeisen kymmenen vuoden aikana sen nykyistä pääomaa vastaava määrä talousarviosiirtoja, ja myös tulevaisuudessa Makeran toiminta edellyttää toistuvia talousarviosiirtoja. Käytännössä Makera ei enää ole varsinaisesti rahasto, vaan sen rahastomuotoa käytetään talousarviotaloutta joustavampana tukipolitiikan välineenä. Valtion asuntorahastossa on edelleen merkittävä aravalainakanta, ja rahaston on mahdollista toimia siitä saatavilla rahoitustuotoilla vielä pitkään.
Makeran tarkoituksenmukaisuutta maatalous- ja maaseutupolitiikan välineenä olisi hyödyllistä arvioida ennen EU:n seuraavaa, vuonna 2021 alkavaa rahoituskautta. Vaikka Valtion asuntorahaston toiminta voi nykymuodossa jatkua vielä pitkään, on tulevaisuudessa arvioitava senkin rahastomuotoisuutta viimeistään siinä vaiheessa, kun aravalainakanta pienenee vähäiseksi. Asuntorahastoon on kertynyt runsaasti likvidejä varoja valtion yhdystilille, jolta ne sijoitetaan osana valtion kassaa. Kertyneiden varojen käytölle on ehdotettu uusia käyttökohteita. Rahaston toiminnan merkittävä laajentaminen vaatii rahastomuodon edellytysten huolellista arviointia.
Tarkastusviraston suositukset
Valtioneuvoston ja valtiovarainministeriön tulisi ryhtyä valmistelemaan Valtion eläkerahastoa koskevan lainsäädännön uudistusta. Rahaston luonne olisi tarkoituksenmukaista määritellä nykyistä selkeämmin.
Valtioneuvoston ja valtiovarainministeriön tulisi varautua Valtion eläkerahaston tavoitekoon saavuttamiseen. Jos rahasto jatkaa eläkerahastona, pitkäjänteisen sijoituspolitiikan varmistamiseksi tulisi jo ennalta päättää miten rahaston tulot ja menot tasapainotetaan, kun rahasto kattaa 25 prosenttia eläkevastuun määrästä.
Valtioneuvoston ja maa- ja metsätalousministeriön tulisi arvioida Maatilatalouden kehittämisrahaston tulevaisuutta ja toimintaa rahastomuodossa, koska se ei enää käytännössä toimi ilman talousarviosta tulevaa rahoitusta.
Jos Valtion asuntorahaston toimintaa laajennetaan suorasta asumisen tukemisesta yleisempään asumisen edellytysten tukemiseen, on valtioneuvoston arvioitava rahastomuodossa toimimisen edellytykset laajentuneen toiminnan valossa uudelleen.
Lisätietoja
