Väylät ja väylänpito ovat olleet ongelmissa pitkään. Liikenneinfrastruktuurin rakentaminen ja kunnostus on jostain syystä ollut pysyvä kipukohta julkisessa toiminnassa. Liikenneinfrastruktuurissa yhteys insinööri- ja talousajatteluun on selkeä ja voisi ajatella, että niiden hallinta olisi helpompaa kuin hallintotoiminnassa yleensä. Näin ei kuitenkaan näytä olevan.
Kirjoittaja
Myös Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuksissa on törmätty väylänpidon ongelmiin usein. Näiden törmäyksien herättämiä ajatuksia olen yrittänyt koota tähän tekstiin. Kirjoituksessa käsitellyt asiat eivät ole läheskään ainoat hankalat ongelmat liikenneinfrastruktuuriin liittyen, mutta tarkastusten perusteella nämä(kin) ongelmat ovat olleet pysyviä kipukohtia.
Infrastruktuurihankkeiden pitkä aikajänne luo oman, poliittiseen järjestelmään sopimattoman ongelman. Suuret hankkeet kestävät helposti vuosikymmenen. Sinä aikana on vallassa vähintään kolme eri hallitusta hieman erilaisine näkemyksineen. Mielenmuutokset kesken suunnitteluvaiheen, toteutusvaiheesta puhumattakaan, tuovat yleensä jonkinlaisen kustannuksen. Kustannus voi näkyä suorana rahanmenona, mutta myös hieman epätarkoituksenmukaisena toteutuksena, kun hanketta pyritään mukauttamaan muuttuneisiin näkemyksiin.
Infrastruktuuri on myös hyvin pitkäikäistä, kerran rakennettu junarata voi helposti olla yli sata vuotta samalla paikalla. Pitkään käyttöikään liittyvät merkittävät ylläpidon kustannukset. Ne hiipivät salakavalasti hivuttaen, eivätkä synny yht’äkkiä. Lähes aina on myös mahdollista hieman viivyttää korjaamista. Viivytysten kustannus näkyy vaikkapa hitaampana liikkumisena teillä ja radoilla. Ja valitettavasti rahallinen kustannus usein näkyy myöhemmin entisestään kallistuneena korjaamisena. Väylähallinnossa käytetään tästä kerääntyneestä korjaustarpeesta termiä korjausvelka.
Kolmas ongelma liittyy ihmismieleen, eikä sen todentaminen ole samalla tavalla selkeää. Vähintään intuitiivisesti näyttää siltä, että uuden suunnittelu ja rakentaminen on kiinnostavampaa kuin vanhan korjaaminen. Politiikassa tämä on johtanut siihen, että usein mielenkiinto ohjautuu helposti juuri tähän uuden suunnitteluun. Suunnitteluvaihe on vielä yleensä suhteellisen edullista, joten suunnitelmia saadaan liikkeelle helpohkosti. Rakentamisvaihe taas voi olla hyvinkin kallista. Hanketta talousarvioon sovitettaessa on taas herkästi pyritty tinkimään hankkeen sisällöstä ja tämä mahdollisesti taas voi johtaa kustannusarvion ylittymiseen.
Ongelmanratkaisukeinoja on löydetty
Tiedossa olevia ongelmia on pyritty ratkaisemaan erinäisin toimin. Suunnittelu- ja rakennusvaiheen pitkän keston ongelmaan on vastattu toimilla, joilla pyritään sitoutumaan tekemiseen hallituskautta pidemmällä ajalla. Valtion talousarviossa on esimerkiksi päätetty valtuuksista, jotta kustannuksiin voidaan sitoutua ilman pelkoa päättäjän mielen muutoksista kesken hankkeen. Moottoritien rakentamista on kokeiltu myös elinkaarimallilla eli PPP-mallilla (Public Private Partnership), jossa toteuttaja tavallaan vuokraa rakennettavan tien ja kunnossapidon valtiolle jopa 30 vuoden ajaksi. Valtuuksia ja PPP-mallia käytetään yhden yksittäisen jo päätetyn hankkeen aikajänteen ongelmien ratkaisuun. Niistä ei ole ratkaisuksi kokonaisuudelle.
Järjestelmätasolla on myös otettu lainsäädäntöön vaatimus laatia 12-vuotisia liikennejärjestelmäsuunnitelmia säännöllisesti. Pitkällä suunnitelmalla pyritään sitouttamaan poliittisia päätöksentekijöitä yhtä hallituskautta pidemmäksi ajaksi liikenneinfrastruktuurin rahoitukseen. Suunnitelma ei kuitenkaan ole sitova, ja varsinkin hallituksen vaihtuessa suunnitelmaa ei ole sellaisenaan noudatettu.
Viime aikoina VTV on tarkastanut laajemmin kahta ongelmanratkaisukeinoa. Liikenneverkon elinkaaren hallinnan tarkastuksessa yhtenä kohteena oli vuosien 2015–2019 korjausvelkaohjelma, jolla pyrittiin huolehtimaan riittävästä verkon ylläpidon tasosta ja jopa vähentämään syntynyttä korjausvelkaa. Aivan äskettäin valmistui tuloksellisuustarkastus kolmen suuren ratahankkeen suunnittelua varten perustettujen hankeyhtiöiden sopivuudesta suunnitteluun.
Miten korjaustoimet ovat toimineet?
Liikenne 12 -suunnitelma on luonut pidemmän ajan näkymän liikenneinfrastruktuurin kehittämiseen ja ylläpitoon myös poliittiselle tasolle. Suunnitelma ei kuitenkaan ole täydellinen. Ensimmäisestä Liikenne 12 -suunnitelmasta jätettiin kokonaan pois uusien rataväylien suunnittelu kolmessa hankeyhtiössä. On vaikea ymmärtää ajatusta poisjättämisen takana, kun tavoitteena oli suunnitella liikennejärjestelmää kokonaisuutena. Asia on korjattu suunnitelman uudessa versiossa. Liikenne 12 -suunnitelman sitovuus ei ole erityisen suuri, ja sitä on ajateltavakin vain päätöksentekijöiden tiedollisen sitoutumisen välineenä. Suunnitelma luo päätöksentekijöille yhteistä taustatietopohjaa kehityskulusta.
Liikenneverkon elinkaaren hallintaa tarkastettaessa keskeiseksi kysymykseksi nousee korjausvelka, jolla tarkoitetaan sitä, miten paljon maksaisi kunnostaa liikenneverkko pääosin hyvälle palvelutasolle. Käytännössä siis arvioidaan tie-, rata- ja vesiväyläverkon kuntoa ja tarvittavien kunnostustoimien hintaa. Perussyy korjausvelalle on huono tasapaino uusinvestointien ja ylläpidon välillä: korjaamiseen ei käytetä riittävästi varoja. Korjausvelkaongelmaan havahduttiin vähin erin, ja Sipilän hallitus aloitti vuonna 2015 erityisen korjausvelkaohjelman. Korjausvelkatilastojen mukaan vuosina 2015 ja 2016 korjausvelka ei kasvanut, ei tosin myöskään vähentynyt. Sen sijaan 2017 ja 2018 korjausvelka kääntyi taas nousuun. Myös Rinteen/Marinin hallitus sai hallituskauden aluksi taitettua korjausvelan kasvun, mutta sen jälkeen korjausvelan määrä on taas noussut. Myös Orpon hallituksen hallitusohjelmaan kuuluu korjausvelkaohjelma osana hallituksen investointiohjelmaa. Ohjelma-nimestä huolimatta toimintatavasta näyttää tulleen pysyvä.
Hallituskausien vaihtuminen näkyy myös valtion talouden suunnittelussa. Valtion talousarviossa perusväylänpidon rahoitus on vuosina 2015, 2019 ja 2023 laskenut niitä edeltävistä vuosista. Sattumalta kyse on ollut vaalivuosista ja uusi hallitus on päässyt nostamaan rahoitusta perusväylänpidossa ja samalla aloittamaan jonkinlaisen liikenneinfrastruktuurin kehittämisohjelman.
Uusien rataväylien suunnittelua varten perustettiin kolme erillistä hankeyhtiötä, Turun tunnin juna oy (Länsirata Oy), Suomi-rata Oy ja Itärata Oy. Yhtiömuotoon päädyttiin osin sen vuoksi, että suunnittelutyön tiedettiin kestävän selvästi hallituskautta pidemmän ajan ja valtio haluttiin sitouttaa toimintaan koko ajaksi. Uudenlaisella ratkaisulla ajateltiin voitavan siis turvata pitkäkestoisen suunnittelutyön toteutus. Valtio ja kunnat sitoutuivat sopimuksilla pääomittamaan yhtiöitä, jotta rahoitus on varma koko suunnittelulle. Kevään 2023 eduskuntavaalien jälkeen kuitenkin osoittautui, ettei ratkaisu sittenkään turvannut suunnittelua. Uusi hallitus päätyi toisenlaiseen ratkaisuun ja päätti keskeyttää yhden hankkeen suunnittelun. Käytännössä valtio siis vetäytyi sopimuksesta ja käyttämättömät varat palautuvat valtiolle ja kunnille.
Ongelmat tuskin katoavat
Tietyllä tavalla on huojentavaakin huomata, että liikenneinfrastruktuurin liittyvät ongelmat eivät ole ratkenneet toimista huolimatta. Maailma ei siltäkään osin tule niin valmiiksi, etteikö ihmisiä tarvittaisi ongelmia ratkomaan. Toisaalta olisi hyvä päästä ratkomaan myös aiheeseen liittyviä uusia ongelmia, eikä palata aina samojen ongelmien äärelle.
Tarkastusten perusteella kaksi keskeistä ongelmaa on säilynyt. Korjaustoiminnan rahoitusta ei onnistuta pitämään oikealla tasolla ja pitkien investointihankkeiden läpivienti on vaikeaa. Näiden ongelmien lopulliseen ratkaisuun tuskin löytyy viisasten kiveä, mutta ne olisi tiedostettava mahdollisimman laajasti kaikessa liikenneinfrastruktuuriin liittyvässä päätöksenteossa.
Uuden rakentaminen ja investoiminen on varmasti aina mielenkiintoisempaa kuin vanhan ylläpitäminen kunnossa. Investointeja suunniteltaessa olisikin pidettävä mielessä, että infrastruktuuri on liikenteessä pitkäikäistä ja investoitaessa sitoudutaan myös ylläpidon kasvaviin kustannuksiin. Myös Liikenne 12 -suunnitelmassa voidaan katsoa rahoitusta pidemmällä ajanjaksolla ja arvioida ylläpidon ja korjaustoiminnan rahoitustarvetta. Rahoituksen oikean tason pidempiaikainen saavuttaminen olisi hyödyllisempää kuin vaalikausittaiset korjausvelkaohjelmat.
Suurten investointien pitkän aikajänteen aiheuttamien ongelmien ratkaisuun ei näytä löytyvän vastausta. Poliittinen sitoutuminen hankkeeseen on käytännössä nelivuotinen. Raideyhteyksien suunnittelu hankeyhtiöissä osoitti, että sopijakumppaninakin valtion sitoutuminen hankkeeseen on tuo sama neljän vuoden kausi. On ainakin myönnettävä, että liikennehankkeiden valmistelu on niin pitkäkestoista, ettei poliittinen päätöksenteko valtiotasolla istu siihen luontevasti. Pitäisi siten löytää keinoja, joilla päätettävään hankkeeseen sitoudutaan laajasti. Nähtäväksi jää, onko Liikenne 12 -suunnitelmasta tällaiseksi laajemman sitoutumisen keinoksi. Vai tarvitaanko joku muu malli tai keino asiaan.