Tarkastuksen kohteena oli opetus- ja kulttuuriministeriön ohjausjärjestelmä.
Tarkastusviraston kannanotot
Opetus- ja kulttuuriministeriön toimiala ulottuu varhaiskasvatuksesta tieteeseen sekä yliopisto- ja aikuiskoulutukseen, taide- ja kulttuuripolitiikasta nuoriso- ja liikuntapolitiikkaan sekä kirkollisasioihin ja veikkauksen ja raha-arpajaisten voittovaroihin. Tarkastuksen kohteena oli opetus- ja kulttuuriministeriön ohjausjärjestelmä. Tarkastuksessa noudatettiin valtiontalouden tarkastusviraston ohjausjärjestelmätarkastuksille tehtyä ohjetta, jossa ministeriöiden ohjausjärjestelmä jaetaan viiteen osakokonaisuuteen. Näitä ovat suunnittelu, johtaminen, raportointi, laskentatoimi ja arviointijärjestelmät sekä sisäinen valvonta.
Strateginen suunnittelu toimialakohtaista ja vuorovaikutteista
Opetus- ja kulttuuriministeriön strategisen suunnittelun järjestelmää on alettu kehittää omana kokonaisuutenaan. Tämä koskee kaikkia ministeriön toimialoja, joskin koulutuksessa ja tieteessä ministeriöllä on jo pitkähkö strategisen suunnittelun perinne. Ministeriö tekee strategista suunnittelua aktiivisessa vuorovaikutuksessa sidosryhmien kanssa. Tämä on lisännyt toimialapainotusta. Tätä kehitystä on kuitenkin tasapainottanut osallistuminen valtioneuvoston strategiatoiminnan kehittämistyöhön.
Tarkastushavaintojen mukaan sekä ministeriön strategisen suunnittelun prosessit että toimialalähtöiset strategiat ovat olleet toimivia. Toimialakohtaisuuden hyvänä puolena on ollut, että suunnittelun eri osa-alueiden yhteensovittaminen on onnistunut verrattain hyvin ministeriön osastoilla. Ministeriön osallistuminen valtioneuvoston strategiatoiminnan kehittämiseen on ollut aktiivista, ja se on edistänyt eri toimialojen strategioiden yhteensovittamista.
Talousarvioesityksessä asetetut tavoitteet eivät kaikilta osin riittäviä
Opetus- ja kulttuuriministeriön talousarvioesitys ja toiminta- ja taloussuunnitelma antavat tarkastuksen tulosten mukaan riittävät ja olennaisia asioita korostavat tiedot siitä, miten valtio käyttää ministeriön hallinnonalan määrärahoja ja kerää tuloja. Talousarvioesitys ja toiminta- ja taloussuunnitelma tukevat päätöksentekoa menojen ja tulojen määrästä, mutta asetettuja tavoitteita määrärahojen käytölle ei voida pitää kaikilta osin riittävinä. Kehittämistarpeita havaittiin etenkin siinä, miten hyvin talousarvioesitys sekä toiminta- ja taloussuunnitelma tukevat talousarvion toimeenpanon valvontaa ja tavoitteiden saavuttamisen arviointia.
Arviointien tuloksiin perustuvaa ohjausta voisi lisätä johtamisessa
Opetus- ja kulttuuriministeriön inhimillisen, sosiaalisen ja muun aineettoman pääoman kartuttamiseen tähtäävät politiikka-alueet luovat haasteellisen ympäristön toiminnan johtamiselle. Reagoidessaan toimintaympäristöön ja sen muutoksiin ministeriö on koulutuksen ja tieteen toimialoilla viime vuosina hyödyntänyt normi-, rakenne- ja rahoitusohjausta sekä informaatio-, neuvottelu-, verkosto- ja arviointiohjausta. Siinä on otettu huomioon tulosohjaus, osallistuttu valtioneuvoston kehittämishankkeisiin ja erilaisiin verkostoihin sekä kehitetty ennakointitoimintaa. Vähemmän on kohdistettu huomiota strategisen johtamisen, ohjauskäytäntöjen ja niiden toimivuuden jälkikäteiseen arviointiin.
Arviointiohjauksen mahdollisuuksia ei ole ministeriössä vielä täysimääräisesti hyödynnetty. Informaatio-ohjauksen kehittäminen indikaattorikehikoita rakentamalla on ollut pitkäjänteistä. Tutkimus-, kehitys- ja innovaatiotoiminnan yhteiskunnallisten vaikutusten indikaattori- ja arviointikehikoita olisi tarpeen testata esimerkiksi piloteissa ja sitten harkitusti liittää osaksi tieteen ja koulutuksen ohjaus- ja rahoitusjärjestelmää.
Myös rakenne- ja rahoitusohjauksessa ministeriön ohjaus- ja kehittämisotetta on hallinnut vapaaehtoisuus, vuorovaikutteisuus ja yhteistoiminta. Yhteisymmärryksen tavoittelu on ollut mielekäs etenemisjärjestys ja hallintatapa, kun ohjauksen poliittiset ja taloudelliset reunaehdot ovat suotuisia ja toimijat kykenevät itse käynnistämään myös merkittävämpiä muutosprosesseja. Tilanteen muuttuessa yhteisymmärrystä luovien ratkaisujen ja menettelyjen tarve ei vähene, vaan pikemminkin korostuu. Samalla erilaisten ohjausotteiden ja keinojen luova ja harkittu yhteensovittaminen on käymässä yhä tärkeämmäksi mutta samalla myös vaativammaksi.
Säädösvalmistelun yhteistyössä osastojen välillä puutteita
Tarkastuksen perusteella säädösvalmistelijoiden syvällinen ja monipuolinen asiantuntemus on ministeriön tärkeä vahvuus. Säädösvalmistelussa kyetään yhdistämään juristien ja muiden alojen asiantuntijoiden, kuten kasvatustieteilijöiden, osaamista. Ongelmia sen sijaan löytyi osastojen välisestä tiedonkulusta, joka ei ole nyt täysin toimivaa. Myöskään valmistelun käytännöt eivät ole riittävän yhdenmukaisia eri osastoissa. Ministeriö on kuitenkin viime aikoina kehittänyt osastorajat ylittäviä säädösjohtamisen rakenteita. Säädösvalmisteluun liittyvissä vaikutusarvioinneissa oli arvioitu vaikutukset valtion ja kuntien menoihin hyvin. Lisäksi arvioitiin vaikutuksia henkilöstön asemaan, opiskelijoihin ja tasa-arvoon. Myös vaihtoehtoisia säätelykeinoja tuotiin esiin jonkin verran. Sen sijaan ongelmia oli tavoitteiden ja keinojen välisten suhteiden määrittelyssä sekä lakiesitysten vaikutusten arvioinnissa oppilaitoksiin, opettajiin, työllisyyteen ja opiskelijoiden asemaan. Ministeriö ei myöskään arvioi järjestelmällisesti lakiesitysten toteutuneita vaikutuksia jälkikäteen.
Sisäinen valvonta järjestetty asianmukaisesti kirjanpitoyksiköissä
Tilintarkastusten tulosten perusteella voitiin todeta, että opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan kirjanpitoyksiköiden kirjanpitoa voidaan kokonaisuutena pitää asianmukaisesti järjestettynä ja hoidettuna. Eräiden kirjanpitoyksiköiden toiminnassa havaittiin kuitenkin joitakin kirjanpitoyksikkökohtaisista ominaispiirteistä johtuvia sisäisen valvonnan puutteita tai kehittämistarpeita. Kokonaisuutena voidaan olennaisilta osin todeta, että sisäinen tarkastus on järjestetty kirjanpitoyksiköissä asianmukaisesti. Kirjanpitoyksiköiden tilinpäätösraportointi oli olennaisilta osin oikeaa ja riittävää .
Tilintarkastusten tulosten perusteella todettiin, että taloudellinen raportointi on tarkastettujen tietojen osalta olennaisilta osin oikeaa ja riittävää. Kirjanpitoyksiköiden vuoden 2014 tilintarkastusten perusteella tilinpäätöslaskelmat (talousarvion toteutumalaskelma, tase ja tuotto- ja kululaskelma) ja niiden liitteinä esitettävät tiedot todettiin pääosin asianmukaisesti laadituiksi.
Yhteiskunnallisen vaikuttavuuden tavoitteissa kehitettävää
Tarkastuksen tulosten perusteella opetus- ja kulttuuriministeriön asettamat yhteiskunnallisen vaikuttavuuden tavoitteet eivät kaikilta osin kuvaa koulutuksen, tieteen, kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyön avulla saavutettavaa yhteiskunnallista vaikuttavuutta vaan eri sektoreiden toiminnalleen asettamia tuotoksia. Tämä ongelma on tiedostettu myös ministeriössä. Kaikista vuoden 2014 talousarviossa esitetyistä yhteiskunnallisen vaikuttavuuden tavoitteista oli raportoitu tilinpäätöskertomuksessa. Raportointi valtion tilinpäätöskertomuksessa oli oikeaa siltä osin kuin indikaattoreiden kehityksestä oli raportoitu numeerisesti. Osasta tavoitteita ei kuitenkaan ole esitetty numeerisia indikaattoreita, joten niiden osalta ei ollut mahdollista todentaa, miten hyvin tavoitteet on saavutettu. Tavoitteiden saavuttamista kuvaaville arvosanoille ei opetus- ja kulttuuriministeriössä ole myöskään luotu kriteerejä.
Hajautettu tutkimus- ja arviointitoiminta palvelee valmistelutyötä
Ministeriön tarvitsema tutkimus-, arviointi-, ennakointi- ja muu tehtävien vaatima tieto tuotetaan hajautuneesti tutkimusjärjestelmän eri osissa, eri sektoreilla ja eri instituutioissa. Tässä asetelmassa avainasemaan nousee kyky koota ja tulkita muualla jo syntynyttä tietoa sekä valmiudet rakentaa omaa analyyttista osaamista ja omia tietovarantoja.
Ministeriön toimintaympäristö puoltaa ratkaisua, jossa tiedonhallinta hajautetaan merkittävästi osastoille ja toimintayksiköihin. Hajautettu toimintamalli mahdollistaa tutkimus- ja muun tiedon hankinnan liittämisen joustavasti ja kohdennetusti osastojen toiminta- ja ohjauskäytäntöihin. Järjestelmä toimii ja on tehokas, mikäli osastojen valmistelevat virkamiehet tiedostavat tiedonhallinnan vastuunsa ja tarpeensa ja ne kyetään joustavasti prosessoimaan eteenpäin. Lisäksi tällainen järjestelmä edellyttää, että tiedostetaan osastojen välille jäävät harmaat alueet ja huolehditaan kokonaisuuden tietotarpeista.
Tarkastusviraston suositukset
Johtamiskäytäntöjen ja ohjausvälineiden jälkikäteistä arviointia ja sen hyödyntämistä ministeriössä ja sen ohjausketjussa on tarpeen kehittää niin, että se voidaan liittää nykyistä kiinteämmin ministeriön päätösprosesseihin.
Opetus- ja kulttuuriministeriön tulee seurata lakien toteutuneita vaikutuksia nykyistä järjestelmällisemmin.
Opetus- ja kulttuuriministeriön tulee parantaa yhteistyötä ja tiedonkulkua säädösvalmistelussa eri osastojen välillä.
Opetus- ja kulttuuriministeriön tulee kehittää raportointia yhteiskunnallisten vaikuttavuustavoitteiden osalta siten, että tavoitteita on mahdollista mitata numeerisesti. Lisäksi indikaattoreiden muutoksia kuvaaville arvosanoille tulee kehittää selkeät kriteerit.
