Valtion tutkimuslaitosten ja tutkimusrahoituksen kokonaisuudistuksen (TULA) päätöksentekoa tukevan toiminnan organisointi

Tiivistelmä

Selvityksen kohteena oli valtioneuvoston 5.9.2013 antama periaatepäätös valtion tutkimuslaitosten ja tutkimusrahoituksen kokonaisuudistuksesta (TULA). Periaatepäätöksellä perustettiin kaksi uutta rahoitusmuotoa: strategisen tutkimuksen rahoitus (STN), jota koordinoi strategisen tutkimuksen neuvosto, ja valtioneuvoston yhteinen selvitys- ja tutkimustoiminnan rahoitus (VN TEAS), jota koordinoi valtioneuvoston kanslia. Uudistuksen tavoitteena oli muun muassa

1. vahvistaa monitieteistä, korkeatasoista ja yhteiskunnan kannalta relevanttia tutkimusta.

2. koota tutkimusrahoitusta osoitettavaksi avoimena tutkimusrahoituksena tutkimuksen relevanssin, kysyntälähtöisyyden ja monitieteisyyden vahvistamiseksi. Tavoitteena on rahoittaa ongelmakeskeistä, pitkäjänteistä ja ohjelmamuotoista tutkimusta, jolla etsitään ratkaisuja yhteiskunnan haasteisiin.

3. koota tutkimusrahoitusta vahvistamaan valtioneuvoston ja sen ministeriöiden päätöksentekoa tukevaa tutkimus- ja selvitystoimintaa hallituksen tekemien linjausten mukaisesti.

4. syventää yhteistyötä tutkimuslaitosten ja korkeakoulujen välillä.

5. tehostaa tutkimustoimintaa ja parantaa tutkimuksen relevanssia vapauttamalla resursseja kiinteistä rakenteista ja tutkimuksen tukipalveluista.

Selvitys kohdistui mainittujen rahoitusmuotojen hallinnointiin ja toimintatapoihin sekä siihen, millaisia käytäntöjä valtioneuvosto ja ministeriöt ovat omaksuneet hankkeiden tulosten hyödyntämiseksi päätöksenteossa ja säädösvalmistelussa. Lisäksi kartoitettiin ministeriöiden ylimmän johdon näkemyksiä TULA-uudistuksen vaikutuksista tutkimuslaitosten tutkimus- ja asiantuntijatoimintaan.

STN-rahoitusmuodon organisointi ja hallinnointi on tarkoituksenmukaista ja noudattaa periaatepäätöstä

Selvityksen perusteella strategisen tutkimuksen rahoituksen (STN) organisointi noudattaa TULA-periaatepäätöksen linjauksia. Rahoitusmuodon avoin ja osallistava suunnitteluprosessi sekä hankkeilta vaadittavat vaikuttavuussuunnitelmat edistävät monitieteisyyttä sekä tutkimusrahoituksen yhteiskunnallista relevanssia ja käytettävyyttä. Rahoitusmuodossa on otettu käyttöön uusi hankkeiden seurannan ja tulosten hyödynnettävyyden edistämisen keino, vaikuttavuuskertomus. Koska STN-hankkeet ovat pitkäkestoisia, vaikuttavuuskertomuksen laatiminen ja sen etenemisen raportointi tutkimuksen kuluessa edistää tutkimuksen vaikuttavuutta jo tutkimushankkeen aikana. Ne ovat käyttökelpoisia toimintatapoja hankkeiden hyödynnettävyyden arvioinnissa. STN-hankkeiden tulosten vaikutuksia ei voi vielä arvioida, koska ensimmäiset hankkeet valmistuvat vuonna 2019.

Vuonna 2016 STN-rahoituksen myöntövaltuus oli 55,6 miljoonaa euroa. Sen hallinnointiin käytettiin noin 10 henkilötyövuotta ja toimintamenoihin 758 000 euroa.

VN TEAS -rahoitusprosessi on TULA-periaatepäätöksen mukainen, mutta hankeprosessia ja käytäntöjä tulisi sujuvoittaa

Selvityksen mukaan myös valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan (VN TEAS) -rahoitusmuoto on organisoitu TULA-periaatepäätöksen linjausten mukaisesti. Vaikka tässä selvityksessä ei ole arvioitu yksittäisten hankkeiden vaikutuksia, voidaan aineiston perusteella arvioida, että rahoitusmuoto luo edellytyksiä valtioneuvoston ja sen ministeriöiden säädösvalmistelun ja päätöksenteon tukemiseen. Hankkeiden etenemistä seurataan valtioneuvoston kansliassa ja kaikissa ministeriöissä, tosin seurantatavat poikkeavat jossain määrin toisistaan. VN TEAS -hankkeiden hyödyntämisedellytyksiä on tehostettu hankkeiden hyödyntämis- ja viestintäsuunnitelmilla. VN TEAS -rahoituksen tulisi kohdistua tutkimukseen, joka ylittää hallinnonalarajat ja joka tukee päätöksentekoa tai hallitusohjelman toteutusta. Joissakin tapauksissa rahoitukselle asetettujen tavoitteiden saavuttamista edistäisi se, että rahoitus kohdistettaisiin laajempiin, hyvin suunniteltuihin ja tavoitteiltaan selkeisiin kokonaisuuksiin.

Vaikka rahoitusmuodon toimintatapoja on kehitetty sekä valtioneuvoston kansliassa että ministeriöissä, rahoitusmuoto on hallinnollisesti monimutkainen ja manuaalista työtä vaativa. Tämä voi hidastaa relevantin ja ajankohtaisen tutkimustiedon tuottamista ja hyödyntämistä. Sähköisen hankehallintajärjestelmän käyttö yhtenä keinona vähentäisi rahoitusmuodon valmisteluun, toimeenpanoon ja seurantaan liittyvää hallinnollista työtä ja sujuvoittaisi prosesseja.

Kolmivuotiseksi siirtomäärärahaksi budjetoitu VN TEAS -rahoitusmuoto oli suuruudeltaan 10,4 miljoonaa euroa vuonna 2016. Sen hallinnointiin käytettiin viisi henkilötyövuotta ja toimintamenoihin 640 000 euroa.

STN- ja VN TEAS -rahoituksesta huomattava osa kohdistuu hankkeiden toteuttajien välillisiin kustannuksiin

STN- ja VN TEAS -rahoitusmuodot ovat kokonaiskustannusmallin mukaista täysimääräistä rahoitusta, jossa hankkeiden toteuttajilta ei edellytetä omarahoitusosuutta. Tältä osin rahoitusmuodot poikkeavat muusta tutkimusrahoituksesta. Selvityksessä todettiin, että STN- ja VN TEAS -hankkeiden kokonaisrahoituksesta yli kolmasosa kohdistuu hankkeiden toteuttajaorganisaatioiden yleiskustannuksiin. Tutkimuksen toteuttanut organisaatio laskee hankkeiden kokonaiskustannukset käyttämällä yleiskustannuskerrointa. Laskentatavasta riippuen kertoimeen voi sisältyä kuluja, jotka ovat syntyneet organisaation muusta toiminnasta kuin tutkimuksen tukipalveluista ja infrastruktuurista. Tällöin kokonaiskustannusmallin mukainen kustannusten aiheuttamisperiaate ei täysin toteudu hanketasolla.

Suomen Akatemia ja valtioneuvoston kanslia seuraavat yleiskustannusosuuden muodostumista rahoittamissaan hankkeissa. Niissä hankkeissa, joissa yleiskustannusten osuus on poikkeuksellisen korkea, rahoittajien tulisi varmistaa yleiskustannusten laskentaperiaatteiden oikeellisuus. Rahoituksen myöntäjien tulisi myös harkita rahoituksen valmisteluun ja hakemiseen käytettävien kokonaisresurssien arviointia.

TULA-uudistuksen vaikutuksia tutkimuslaitosten toimintaedellytyksiin ei voida arvioida irrallaan muista samanaikaisten toimien vaikutuksista

TULA-uudistuksen vaikutuksia tutkimuslaitosten toimintaan ei voida erottaa muiden, tutkimuslaitoksiin samanaikaisesti kohdistuneiden toimien vaikutuksista. Selvityksessä havaittiin, että tutkimuslaitosten yhteistyö on edennyt periaatepäätöksen tavoitteita pidemmälle. Useammat tutkimuslaitokset ovat liittyneet vuoden 2018 alussa toimintansa aloittaneeseen sopimuspohjaiseen Tulanet-verkostoon.

Tarkastusviraston kehittämisehdotukset

• Valtioneuvoston kanslian tulee selvittää sähköisen hankehallintajärjestelmän käyttöönottoa VN TEAS -hankeprosessissa hallinnollisen työn vähentämiseksi ja prosessin nopeuttamiseksi. Lisäksi rahoitusmuodon toimintatapojen ja prosessien selkiyttämiseen ja yksinkertaistamiseen tulee muutenkin kiinnittää huomiota.

• Suomen Akatemian ja valtioneuvoston kanslian tulee edelleen edellyttää STN- ja VN TEAS -rahoitusta hakevilta organisaatioilta, että ne ilmoittavat todennettavien yleiskustannuskerrointen laskentaperusteet. Suomen Akatemian ja valtioneuvoston kanslian tulee myös kiinnittää huomiota sellaisten hakijaorganisaatioiden esittämiin tietoihin, joissa yleiskustannuskertoimet ovat poikkeuksellisen korkeita. Rahoittajien tulee myös seurata yleiskustannusten osuutta hankkeiden kokonaiskustannuksista ja julkaista tästä seurantaraportteja säännöllisin väliajoin.

• Suomen Akatemian ja valtioneuvoston kanslian tulee arvioida ja seurata rahoitusmuotojen valmisteluun ja hankeprosessin toteutukseen käytettävien resurssien kehitystä tarkoituksenmukaisella tavalla ottamalla huomioon ministeriöiden VN TEAS -toimintaan kohdentamat resurssit ja vastaavasti STN-hankerahoituksen suunnitteluun hakemiseen käytetyt resurssit.