Valtiontalouden tarkastusviraston riskianalyysi – tiivistelmä

Valtiontalouden tarkastusvirasto tekee riskianalyysin tukemaan tarkastustyön suunnittelua. VTV:n riskianalyysi voi tukea myös tarkastuskohteiden omaa riskinhallintaa. Tunnistetuilla ja valituilla asioilla arvioidaan olevan eniten merkitystä tulevaisuuden onnistuneelle valtion taloudenhoidolle ja kestävälle valtiontaloudelle.

Analyysiin on koottu sellaiset valtion taloudenhoidon ja valtiontalouden keskeiset riskit, joihin tarkastuksella voidaan vaikuttaa. Epätoivottujen ja ehkäistävien tapahtumien lisäksi toteutumattomat suotuisat asiat voivat olla riskejä. Riskianalyysin rinnalla erityisesti lainsäädäntö ja sen tulkinta, kansainväliset standardit sekä tarkastusviraston strategiassa tehdyt suuntaamispäätökset vaikuttavat tarkastustyön suuntaamiseen mahdollisimman vaikuttavasti.

Riskien tunnistamiseen on osallistunut koko tarkastusviraston henkilöstö ja riskianalyysi on laadittu tiiviissä yhteistyössä valtioneuvoston kanslian ennakointityötä tekevien kanssa. Riskianalyysi tukee tarkastusviraston strategista tavoitetta olla yhteiskunnallisesti vaikuttava niin, että valtion taloudenhoidon tuloksellisuus paranee, luottamus päätöksenteon tietoperustaan paranee ja luottamus siihen, että suomalainen valtionhallinto toimii avoimesti, tuloksellisesti ja kestävästi, vahvistuu.

Riskianalyysi koostuu kahdesta osasta:

1. valtion taloudenhoidon riskit, joita on arvioitu VTV:n tarkastustoiminnassa kertyneen näkemyksen pohjalta;

2. valtiontalouden riskit, jotka perustuvat erityisesti valtioneuvoston kanslian päätöksenteon tuki -yksikön johdolla tehtyyn valtioneuvoston ennakointityöhön.

Riskien tarkasteluun kuuluu myös kansantalouden ja julkisen talouden seuranta ja niiden kehitykseen liittyvien riskien arviointi erilaisilla indikaattoreilla. Tätä hyödynnetään myös muussa tarkastusviraston työssä, erityisesti finanssipolitiikan tarkastuksessa. Säännöllinen finanssipolitiikan sääntöjen noudattamisen seuranta ja indikaattoriseuranta auttavat havaitsemaan ja erittelemään suhdannekehityksen ja muiden tekijöiden vaikutuksia julkisyhteisöjen talouteen. Tämä mahdollistaa riskikohteiden havaitsemisen ja finanssipolitiikan tarkastusten kohdistamisen riskiperusteisesti.

Valtion taloudenhoidon riskit

Valtion taloudenhoidon keskeisiä riskejä ovat

1. talousprosessien automatisointi,

2. toimintojen ulkoistaminen ja

3. tulosohjausjärjestelmän toiminta.

Kaikki kolme riskialuetta koskettavat palvelevan ja tehokkaan julkishallinnon järjestämistä. Palvelunäkökulman lisäksi myös taloudenhoidon moitteettomuus korostuu. Kyse on perimiltään tasapainosta palvelukyvyn ja toiminnalle asetettavien muiden vaatimusten välillä. Tarkastuksen näkökulmasta erityisesti taloudellinen tehokkuus, prosessien virheetön toiminta ja taloudellisen tiedon tuottamisen laatu ovat tärkeitä muita vaatimuksia.

Talousprosessien automatisointi

Automatisoinnin hyödyt ovat suuret, mutta varsinkin kehitysvaiheessa riskien tunnistaminen ja niiden huomioiminen jää helposti taustalle. Talousprosessien automatisoinnissa riskejä voi liittyä itse prosessiin, tuloksellisuuteen, lainsäädäntöön tai henkilöstöön. Talousprosesseja automatisoitaessa kontrollien riittävyys tulisi arvioida ja huomioida jo valmisteluvaiheessa. Prosessit tulee automatisoitaessa aidosti uudistaa, jotta toiminnan tehostumisesta voidaan varmistua.

Lainsäädäntöriskit liittyvät siihen, että automatisointia saatetaan tehdä ilman lainsäädäntöä tai lainsäädännössä on esteitä tarvittavalle automatisoinnille. Henkilöriskit liittyvät prosessien omistajuuden ja vastuun mahdolliseen hämärtyminen sekä osaamiseen.

Myös tarkastustoimenpiteet on sopeutettava uusiin, automatisoituihin prosesseihin, mikä vaatii myös tarkastamisessa osaamisen ja työtapojen kehittämistä.

Valtion toimintojen ulkoistaminen

Valtion toimintojen ulkoistamisessa osa tai koko prosessi siirtyy valtion talousarviotalouden ulkopuolelle esimerkiksi liikelaitostamalla tai yhtiöittämällä, mikä heikentää tarkastusviraston tarkastamismahdollisuuksia. Ulkoistamistoiminnassa on keskeistä tarkastella, onko tavoiteltua tehokkuuden tai tuloksellisuuden parantumisia tapahtunut.

Yhtiöittämisessä riskit kasvavat, jos perustettavalla yhtiöllä ei ole oikeaa markkinaa tai kilpailua ja jos sen tulot tulevat lähinnä valtiolta suoraan tai ne saavat tulonsa asiakkailta veroluontoisina pakollisina maksuina.

Hankintojen kautta ulkoistamisessa puolestaan riskinä voi olla esimerkiksi hankintaosaamisen puute tai Suomen pieni markkina aiheuttaa tuloksellisuus- tai sidonnaisuusriskejä. Asiantuntijatyötä ulkoistettaessa riskejä saattaa syntyä virkavastuulla tehtävän päätöksenteon ja ulkopuolisen toimijan välille.

Tarkastamisen kannalta kokonaisuuksien hallintaan, asioiden omistajuuteen ja tietoon liittyvät kysymykset voivat olla ongelmallisia.

Tulosohjausjärjestelmän toiminta

Ohjausjärjestelmä tai -järjestelmät ovat olennaisia kaiken toiminnan järjestämiselle ja niihin liittyvät riskit ovat suuria: järjestelmää saatetaan hyödyntää puutteellisesti tai se ei toimi suunnitellusti. Suomessa valtion ja sen yksiköiden toimintaa ohjataan tulosohjauksella ja tuloksellisuuden mittauksella. Myös resurssiohjaus vaikuttaa toimintaan.

Tilintarkastusten perusteella erityisesti työkustannusten kohdentamisen seuranta on selvästi parantunut, mutta toimivien tuloksellisuusmittareiden kehittäminen on ollut heikompaa. Riskinä on, että tuloksellisuustietoja – ja erityisesti taloudellisuus- ja tuottavuustietoja – hyödynnetään vain rajatusti valtionhallinnon johtamisessa ja ohjaamisessa.

Tarkastuksen kannalta toimivan ohjauksen järjestämiseen ja kehittämiseen tulisi kiinnittää riittävästi huomiota koko valtion taloudenhoidossa ja talousarvioprosessissa.

Valtiontalouden riskit

Valtiontalouden keskeisiä riskejä ovat

1. verotuksen muutostarpeet,

2. osaamisen kehittäminen ja ylläpito ja

3. päätöksenteon kyvykkyys.

Kaikki kolme aluetta koskevat yhteiskunnan valmiuksia toimia tehokkaasti myös tulevaisuudessa. Valtiontalouden riskien taustalla on valtioneuvoston kanslian tulevaisuuskuvan analysointi. Tulevaisuuskuva sisältää yhteiskunnalliset, teknologiset, poliittiset, ekologiset ja taloudelliset muutostekijät. VTV on arvioinut tulevaisuuskuvaa erityisesti tulevan valtiontalouden kehityksen ja tarkastusten vaikuttavuuden kannalta.

Verotuksen muutostarpeet

Verotus liittyy kaikkiin tulevaisuuskuvan muutostekijöihin. Verotus nousee tarkastusviraston riskialueeksi myös siksi, että tulojen tarkastelu on ollut selkeästi vähemmän tarkastuksen kohteena kuin valtion varojen käyttö.

Globalisaation uudet muodot tuovat haasteita yritysverotukselle, ja työn murroksen kautta mm. työvoiman liikkuvuuteen ja tuloverotukseen. Yhteiskunnallisessa tulevaisuudenkuvassa verotus nousee riskialueeksi mm. väestön ikääntymisen sekä epätasaisemman tulonjaon kautta.

Teknologiamurros saattaa vähentää verotettavan palkkatulon määrää. Myös energian tuotannon ja käytön muutos saattaa vaikuttaa verotettavan tulon määrään, koska erityisesti liikennepolttoaineet ovat suuri verotulojen lähde.

Veroilla on keskeinen rooli ilmastonmuutoksessa sekä ympäristön ja luonnon tilan kehityksen ohjaamisessa. Ydinkysymys verotuksen kannalta on, miten ohjausvaikutukset saadaan tehokkaiksi ja vaikuttavimmiksi.

Laajojen vaikutustensa takia verotuksen yhteyksiä suunniteltuun tarkastusaiheeseen tulee pohtia. Yhteydet voivat olla suoria tai vaikeammin havaittavia. Usein esimerkiksi verohelpotukset ja tulonsiirrot tai tuet voivat olla toistensa vaihtoehtoja.

Osaamisen ylläpito ja kehittäminen

Väestönkasvun hiipuessa tuottavuuden olisi kasvettava, jotta hyvinvoinnin edellytykset voidaan turvata. Siksi osaamisen ylläpidon ja kehittämisen merkitys kasvaa. Lisäksi työn murros vaikuttaa siihen, että uusia taitoja on opittava usein koko työuran ajan.

Osaamiseen liittyvää tarkastusta haastaa se, että osaamiseen liittyvät vastuut ovat hajaantuneet kuntien, osakeyhtiöiden ja säätiöiden kesken. Maahanmuuttoon liittyvät toimet ovat osittain suoraan valtion vastuulla. Aikuiskoulutuksen vastuut hajautuvat laajalle ja siinä myös yksilön ja yritysten vastuu on suurempi. Osaamiseen ylläpitoon ja kehittämiseen voidaan merkittävästi vaikuttaa ohjauksella ja rahoituksella, jotka ovat edelleen keskeiseltä osin valtion vastuulla.

Tarkasteltaessa osaamista ja sen kehittämistä valtiontalouden riskien kannalta yksittäisten toimien tarkastelu olisi hyvä kytkeä aina kokonaisuuden toimintaan.

Päätöksenteon kyvykkyys

Valtioneuvoston tulevaisuuskuvan kaikissa muutostekijöissä on yhteyksiä päätöksenteon hyvään laatuun. Päätöksenteolle on tullut entisten vaatimusten lisäksi uusia, osin yllättäviä vaikeuksia ja tämä vaikuttaa tarpeellisten päätösten ja erityisesti uudistusten läpivientiin. Tällöin riskit valtion taloudelle ovat suuret ja kumuloituvat. Tarkastuksella voi erityisesti vaikuttaa päätöksenteon edellytysten parantamiseen, prosessien toimintaan ja tiedon tuottamiseen.

Päätöksentekoon vaikuttavat muutostekijät liittyvät mm. väestörakenteeseen, huoltosuhteen heikkenemiseen sekä moniarvoisuuden ja eriarvoisuuden lisääntymiseen.

Teknologisissa muutostekijöissä erityisesti kyberturvallisuus ja hybridivaikuttaminen lisäävät päätöksenteon riskejä. Toisaalta teknologian mahdollisuuksien hyödyntämättä jättäminen on yksi suurista riskeistä valtiontaloudelle päätöksenteossa.

Ekologiset muutostekijät kuten ilmaston muutos, ympäristön tila ja luonnonvarojen kestävä käyttö on pystyttävä huomioimaan päätöksenteossa. Samoin kansainvälisen politiikan murros ja poliittisen osallistumisen tapojen muutos haastavat päätöksentekoa. Taloudellisissa muutostekijöissä globaalin talouden muutos vaikuttaa päätöksenteon mahdollisuuksiin. Samalla se vaikuttaa myös julkisen talouden kestävyyteen ja työn murrokseen samanaikaisesti muidenkin muutostekijöiden kanssa.

Tarkastamisen kannalta päätöksenteon kyvykkyys on usein hankalasti lähestyttävä asia. Tarkastuksen kohteena on päätöksenteon valmistelu ja itse päätösprosessin sujuvuus sekä poliittisen päätöksenteon toimeenpano. Erityisesti merkittävät reformit voivat olla jo valmisteluvaiheessa relevantteja tarkastuskohteita. Valmisteluvaiheessa olisi huolehdittava tulevien toimenpiteiden yhteensovittamisesta muihin hankkeisiin ja toimiin koherentin politiikan ja vaikuttavuuden varmistamiseksi. Erityisesti sosiaali- ja terveysalan sekä sosiaaliturvan reformien onnistuneisuus on tärkeässä asemassa valtiontalouden kestävyyden turvaamisessa. Tarkastuksella voi löytyä myös ongelma-alueita, joilla olisi erityisen tärkeää pyrkiä uudistuksiin tai reformeihin ja joissa siis syystä tai toisesta päätöksenteko on jäänyt tekemättä.