Budgetmakt, riksdagens Grand Cru

Världens bästa vin växer på en sluttning där endast en smal stig separerar den från andra viner. Gränsen har sitt pris: de övriga vinerna som växer på sluttningen är värda en hundradel av dess pris. Jordmånen, markens lutning och solstrålarnas vinkel skiljer åt vinrankorna som i ögonen på en tillfällig beundrare ser mycket likadana ut. Värdet av den tusenåriga odlingen består med hjälp av yrkeskunskap, erfarenhet, kreativitet och respekt för grundvalarna.

Statsförvaltningens värdefullaste odling är riksdagens makt att besluta om hur de gemensamma resurserna fördelas. Vid utövande av budgetmakten spelar lagberedningen en central roll. Huvuddelen av de beslut som påverkar budgeten har gjorts redan före budgetberedningen. Den beredande lagstiftningens effekt på budgetmakten borde alltid identifieras. Det är inte endast en fråga om en bedömning av de statsfinansiella effekterna utan även om de förändringar som påverkar maktbruket.

Inskränkningarna av riksdagens budgetmakt skapar en ogynnsam jordmån för hållbart beslutsfattande

Som svar på de ökade inskränkningarna i riksdagens budget- och finansmakt har riksdagens tillsynsbefogenheter styrkts. Detta kan dock inte ensam säkra riksdagens position som högsta beslutsfattare för statsekonomin.

I jämförelse med de flesta andra länder är de rättsliga ramarna för riksdagen och dess budget- och finansmakt bra. Budgetmakten har delvis försvagats som en följd av medvetna beslut, då man exempelvis velat göra beslutsprocesserna smidigare. Som exempel kan nämnas bolagisering och lösningar som rör hantering av statens företagsinnehav. Betydelsefulla beslut om statens tillgångar fattas även utanför budgetbesluten. För att säkra finanspolitikens hållbarhet har man å andra sidan förbundit sig till ett ramförfarande.

Då inskränkningar i budgetmakten även skett som en bieffekt till övrigt beslutsfattande är en del förändringar svåra att upptäcka. Exempelvis inom ramen för statsandelssystemet till kommunerna har staten fastställt fullvärdiga ersättningar för skattelättnader som numera uppgår till betydande belopp för kommunerna. En ursprungligen främst teknisk lösning har därmed börjat ha effekt även på riksdagens budgetmakt. För budgetmaktens del är det viktigt att finansieringslösningarna inom landsskapsreformen är tillräckligt enkla och tydliga.

Vägen som vinrankornas rötter tar genom jorden avgör druvornas kvalité. Jordmånens allra minsta skillnader påverkar det slutliga vinet. Det saknar inte betydelse på vilken sida av den århundranden gamla, låga gärdsgården av sten som vindruvorna mognar på. Odlingarna är tydligt markerade och varje skörd plockas separat för hand.

Inom statsförvaltningen garanterar silotänkande däremot inte en bra kvalité. Förvaltningens funktionella och strukturella splittring försvagar riksdagens förutsättningar att bruka sin makt. Det är svårt att överblicka hela statsförvaltningen, styrkedjorna är komplexa och redovisningsskyldigheten vida diversifierad. En för smal och avgränsad beredning sänker lagstiftningens kvalitet, varvid nödvändig fackkunskap, substanskompetens och synvinklar inte förmedlas till det slutliga resultatet. Förvaltningen överlag bör möjliggöra innovationer och förnyelse. Silovision och tidspress vid beredningen leder till att förvaltningsövergripande parallell beredning uteblir.

Förvaltningens splittring försvårar riksdagens arbete

Funktionell splittring avspeglas i att den operativa och den ekonomiska styrningen inte är enhetliga eller att olika styrmetoder inte utgör en enhetlig, förståelig helhet. Den planerade förnyelsen uppnås inte med hjälp av splittrade åtgärder. Vid planeringen av hur reformerna ska genomföras bör uppmärksamheten riktas på enhetlig styrning, tillräcklig omfattning av stödåtgärder för förnyelse och en omfattande riskhantering. Politikerna och ledarna inom förvaltningen bör tydligt presentera de frågor som ska betonas, samt de frågor där åtgärder eller stöd kommer att minskas.

Splittringen är även strukturell och framgår som en differentiering av olika aktörer. För riksdagens del betyder detta att den styrning som getts åt statsrådet inte förmedlas vidare från ministerier på ett effektivt sätt. En särskild utmaning utför enheter som står utanför den egentliga statsförvaltningen och vars huvudsakliga inkomst kommer från statens budget. Styrningen från riksdagen och statsrådet borde uppmuntra till en så effektiv och verkningsfull användning av de offentliga medlen som möjligt, utan differentierad deloptimering av enheter.

Till yrkeskompetensen hos en vinodlare som har vin för lagring hör att bygga en balanserad helhet av olika druvsorter. Olika utgångspunkter med lärdomar från olika förhållanden påverkar pusslet som årligen måste läggas om. Två likadana årgångar finns inte. En erfaren vinprovare kan dock identifiera vinets jordmån och odlingsplats. Lika noggrant bör riksdagen kunna följa effekterna av de medel som den beviljat. När statsförvaltningens funktionsmodeller och processer ses över ska det utformas sådana metoder för uppföljnings, validerings och rapportering som förverkligar helheten av redovisningsskyldigheten av hur medlen använts. På så vis ser riksdagen tydligare resultatet av sina beslut och kan verifiera deras effekter. Till detta arbete bidrar revisionsverket med sin yrkeskompetens baserat på väsentliga fakta i rätt tid och med betoning på dialog som stöd till statsförvaltningens utvecklingsarbete.

kategorier