Statens revisionsverks årsberättelse till riksdagen 2013

Huvudsakligt innehåll

I Statens revisionsverks årsberättelse till 2013 års riksdag betonas tre teman: funktionsdugligheten för statens styrnings- och ledningssystem, en med tanke på medborgarnas välfärd verkningsfull förvaltning med god serviceförmåga samt faktaunderlaget för det beslutsfattande som är centralt för en framgångsrik skötsel av statsfinanserna.

Revisionsverket har vid sina revisioner av styrningssystemens funktionsduglighet och hanteringen av statens egendom fäst uppmärksamhet vid styrningen både på statsrådets och på ministeriernas nivå. Förutsättningarna för en övergripande styrning från statsrådets sida försvagas av avsaknaden av en målmedveten styrningspolitik. Man avstod från de under den förra regeringsperioden använda tväradministrativa politikprogrammen på grund av den kritik som riktades mot dem, men något starkare verktyg än dem har inte ännu fåtts i stället. På kunskap baserad ledning har varit den centrala utgångspunkten i utvecklandet av också statsrådets arbete, men i beredningen av den senaste tidens betydelsefulla reformer har uppkommit friktion, nya slags spänningar och ovisshet angående de olika aktörernas roller mellan den kunskapsalstring som stöder sig på tidigare undersökningar och den politiska värdebildningen.

På ministerienivå är styrningssystemets grunder i sig i skick, men i styrningens förfaranden finns alltjämt rum för förbättring. Vi de revisioner av styrningssystemen som gällde utrikes- och inrikesministeriet observerades, att grunden för den strategiska planeringen och måluppställandet är i skick och att den författningsberedning som hör till ministeriernas centrala uppgifter har fungerat. Däremot är förfarandena i styrningen varierande och resultatmålen har uppställts så, att det är svårt att utvärdera deras uppfyllelse och sambandet mellan målsättningarna och anslagen inte syns. Vid revisionen av de bolag som fullgör statens specialuppdrag iakttogs, att det ägarpolitiska principbeslutet har befäst sin ställning i ägarstyrningen, men att en viss brokighet råder i förfarandena för uppföljning av ministeriernas och ämbetsverkens ägarstrategi. I bolagens rapportering till riksdagen har det samhälleliga ansvaret inte heller fått det viktvärde som det borde ha.

Bristerna i statens styrning på koncernnivå har synts också i de för staten gemensamma ICT-tjänster som tillhandahålls av statens IT-servicecentral (VIP). De har inte övergripande tagits i användning i statsförvaltningen, emedan om ibruktagandet inte har gjorts linjedragningar på statsförvaltningens nivå. Helheten för hur ICT-tjänsterna ska ordnas har inte fått tillräcklig uppmärksamhet.

På basis av revisionsverkets redovisningsrevisioner uppkommer en i stort sett likadan bild. Resultatstyrningens grund och förfaranden har befästs. Om lönsamheten och produktiviteten liksom även om den avgiftsbelagda verksamheten rapporteras täckande och bättre än tidigare, låt vara att sätten för att presentera dessa uppgifter varierar i någon mån. Måluppställandet är också på basis av redovisningsrevisionerna ett slags stötesten. Målsättningarna för lönsamheten är emellertid en central del av en fungerande resultatstyrning, där en uppgift är att samordna verkningarna och serviceförmågan med behärskandet av kostnaderna. Intern kontroll och riskhantering hör som en väsentlig del till ett fungerande styrningssystem. På basis av revisionen har de förbättrats något.

Ett annat tema som lyfts fram vid revisionerna är effekterna av och verkningsfullheten hos den basservice och övriga tjänster som medborgarna får. Vid revisionen av nyttan av rehabilitering vid förlängning av arbetskarriärerna erhölls inget klart belägg. Att förlänga arbetskarriärerna är emellertid en av regeringens centrala målsättningar. Det finns fler personer som saknar arbetsförmåga än vad det finns arbetslösa, och på grund av arbetsoförmåga förloras mera total produktion än på grund av arbetslöshet, och i allmänhet varaktigt. Enligt revisionen har den riksomfattande styrningen av rehabiliteringen och uppföljningen av effekterna varit svag. Riskfaktorerna för avgång med invalidpension har inte särskilt betonats eller uppmärksammats vid riktandet av resurser och förebyggande åtgärder. I insjukningsbenägenheten och arbetskarriärernas längd yppades stora regionala skillnader.

Vid revisionen av specialundervisningen visade sig delvis samma fenomen. Enligt revisionen ökade antalet elever i specialundervisning med 60 procent under tioårsperioden 2001–2010 och år 2010 utgjorde specialundervisningens resurser mätt med antalet lärare 14 procent av lärarna i den grundläggande utbildningen. Den grundläggande utbildningens målsättning om ett tidigt stöd, som man därtill gick in för att stärka med en ändring av lagen om grundläggande utbildning år 2010, föreföll att förverkligas under den grundläggande utbildningens tidigaste år i form av deltids specialstöd. Antalet elever som flyttats till specialundervisning ökade emellertid under den grundläggande utbildningen. Mest specialundervisning gavs under de sista åren av den grundläggande utbildningen. Denna utveckling är särskilt oroväckande av den anledningen, att enligt revisionen individualiseringen av läroplanerna försämrar den ungas beredskap till fortsatta studier. Vid revisionen observerades också, att i utbudet av specialundervisning och i det, hurudant stöd som gavs för likadana inlärningssvårigheter, rådde stora skillnader på olika håll i landet. Det nuvarande systemet för finansiering av specialundervisningen utgår från antagandet att behovet av särskilt stöd inte varierar mellan kommunerna. Ändå förefaller det vara så, att i kommuner och regioner där den socioekonomiska bakgrunden hos befolkningen i arbetsför ålder är svagare, är också behovet av särskilt stöd större.

Som tredje tema har lyfts fram faktaunderlaget för beslutsfattandet angående statsfinanserna och tillståndet för de informationssystem vilka stöder detta. När statsfinansernas resurser blir knappare är det särskilt viktigt att besluten om riktande av medlen baserar sig på noga övervägd information om beslutens ekonomiska och övriga verkningar. Förhastade och bristfälligt beredda lösningar är ägnade att öka risken för oönskade effekter, deloptimeringar och ett helhetsekonomiskt ineffektivt utnyttjande av resurserna. Exempelvis statistikföringen av dem som har fått specialundervisning och av specialundervisningens resurser har försämrats i den grad, att specialundervisningens effekter och verkningsfullhet inte kan bedömas tillförlitligt. Också till rehabiliteringen styrs betydande penningströmmar, men uppföljningen av dess effekter har inte ordnats systematiskt. Vid den revision som gällde trafiksäkerheten fästes uppmärksamhet vid luckor i statistikföringen och vid ett omsorgsfullt klargörande av nyttorna och olägenheterna med organisationsreformerna. Inte heller för en utvärdering av resultaten av statens IT-servicecentralreformer finns något ordentligt faktaunderlag. Vid uppföljningarna av effektivitetsrevisionerna har framkommit, at revisionsverkets rekommendationer som har gällt beslutsfattandets faktaunderlag, informationssystemen och en på kunskap baserad beredning av politiken inte har förverkligats särdeles väl.

Revisionsverkets målsättning är att främja en resultatrik och god skötsel av statsfinanserna. Året 2012 var det sista året under revisionsverkets strategiperiod 2007–2012. Om effekterna av revisionsverkets egen verksamhet kan konstateras, att under strategiperioden har verkets verkningsfullhet som aktör som tryggar riksdagens finansmakt och lagstiftningsmakt stärkts i synnerhet i fråga om den rapportering som ges i riksdagsberättelserna samt de revisionsteman som sammanför de ämnesområden som varit föremål för revision. Under berättelseåret slutfördes också en internationell referensutvärdering, enligt vilken revisionsverkets kvalitetshanteringssystem svarar mot de krav som ställs i de internationella ISSAI-standarderna för den högsta externa revisionen av den offentliga ekonomin. I revisionsverkets personalpolitik betonades utvecklandet av kompetensen och ledarskapet som ett stöd för en effektiv verksamhet och välmåendet i arbetet. Revisionsverket har under berättelseåret tilldelats nya i lag föreskrivna uppgifter som sådan oavhängig övervakare och utvärderare av finanspolitiken som avses i stabilitetsfördraget och Europeiska unionens direktiv om budgetramverken. I ekonomin har man fortsatt med att genomföra det år 2010 påbörjade stabilitets- och effektivitetsprogrammet, vilket i praktiken har inneburit nedskärningar i personalstyrkan.