Går det att förena hållbar utveckling, framtida generationer och förvaltningscyklar?

En av kärnidéerna för hållbar utveckling är ett långtidsperspektiv som tar fasta på de mångomtalade ”framtida generationerna”. Att anlägga ett långtidsperspektiv är ingalunda lätt, men det ger verktyg för granskning av sådana risker som är osannolika på kort sikt, som pandemier eller klimatförändringen.

Hur väl harmonierar långtidsperspektivet då med de strategi- och planeringscykler som förvaltningen tillämpar i dag? Låt oss ta som exempel de olika åtgärder med vilka Europeiska kommissionen och finska statsrådet genomför FN:s utvecklingsprogram Agenda 2030. EU gick in för att inte utarbeta någon strategi för unionen, medan Finlands regering lade sin strategi för hållbar utveckling, utformad som en statsrådets redogörelse, ovanpå det redan fastställda regeringsprogrammet. I bägge fallen verkar det vara svårt att komma med nya initiativ under en pågående programperiod.

Artikeln baserar sig på en effektivitetsrevision av Statens revisionsverks och en snabbanalys av Europeiska revisionsrätten.

Målen i Agendan är ställda på 2030

De framtida generationerna var en av de bärande temana redan i rapporten Vår gemensamma framtid från 1987 av FN:s värdskommission för miljö och utveckling (även kallad Brundtlandkommissionen).  Genom Brundtlandrapporten fick begreppet ”hållbar utveckling” internationell spridning.

Den globala hållbarhetspolitiken har de senaste åren fokuserat mer på att integrera de olika hållbarhetsdimensionerna – det vill säga ekologisk, social och ekonomisk hållbarhet – än på långsiktiga granskningar. Ändå nämns framtida generationer även i Agenda 2030-dokumenten. Dessutom ställer en del av de globala målen för hållbar utveckling (även kallade FN:s hållbarhetsmål), som anger ramen för Agenda 2030, konkreta riktpunkter för 2030. Till dem hör exempelvis att avskaffa extrem fattigdom, säkerställa avgiftsfri och likvärdig grundskole- och gymnasieutbildning samt främja hållbar och effektiv användning av naturresurser.

År 2015, då FN antog resolutionen om Agenda 2030, var tidsspannet för målen femton år. Det är längre än de normala cyklerna för budgetar eller femårsplaner, men givetvis inte generationsöverspännande. Ändå är det inte lätt att integrera ett femtonårsperspektiv i den offentliga förvaltningens strategier.

Inkorporering av Agenda 2030 i EU:s planeringscykler har inte löpt utan problem

Ett år efter att FN antagit Agenda 2030 lämnade Europeiska kommissionen ett meddelande om hållbarhet. Enligt meddelandet svarar kommissionen på hållbarhetsmålen med Europa 2020-strategin som antagits redan 2010, det vill säga fem år före Agenda 2030. Kommissionen såg det därför inte påkallat att justera sin strategi. Många av EU:s målsättningar, till exempel för att minska utsläppen av växthusgaser, låg i linje med målen i Agenda 2030. En betydande akilleshäl i detta är att det finns ett glapp på tio år mellan Europa 2020-strategin och Agenda 2030.

Europaparlamentet, Europeiska rådet och Europeiska unionens råd uppmanade upprepade gånger EU-kommissionen att ta fram en strategi för genomförande av Agenda 2030. Kommissionen offentliggjorde slutligen 2019 ett diskussionsunderlag, där den avgående kommissionen Juncker (2014–2019) nöjde sig med att dra upp olika handlingsalternativ för den nya kommissionen. Det innebar att EU inte fick någon Agenda 2030-strategi 2019.

För EU var det svårt att samordna Agenda 2030 tidsmässigt med den egna planeringen (figur 1). Unionen hade kommit bara halvvägs i strategin för 2010–2020 och endast en bit på vägen i den fleråriga budgetramen 2014–2020. Det skulle inte ha varit lätt att lägga till nya målsättningar. Å andra sidan tycks det aldrig vara läge att upprätta en sådan långtidsstrategi. Till exempel Europeiska revisionsrätten påpekade att förslaget för EU:s följande budgetperiod 2021–2027 saknade stöd i någon EU-strategi.

I början av 2020 offentliggjorde kommissionen en ny strategi, den europeiska gröna given, som är en färdplan för åren 2021–2030. I färdplanen ingår också det långsiktiga åtagandet att EU ska bli klimatneutralt till år 2050. Enligt kommissionen är den gröna given en viktig del av kommissionens strategi för att genomföra Agenda 2030. Däremot förblir det oklart vilka de övriga delarna är.Kommissionens Europa 2020-strategi omfattade åren 2010–2020. Kommissionens initiativ den gröna given omfattar åren 2021–2030. Kommissionens mandatperiod är fem år. Den föregående kommissionens mandatperiod var 2014–2019 och den nuvarande kommissionens mandatperiod går ut 2024. Omfattningen av EU:s fleråriga budgetramar har varit cirka sju år (2014–2020 och 2021–2027). FN antog Agenda 2030 år 2015.

Finland anpassade sitt samhälleliga åtagande till Agenda 2030

Finlands strategi för hållbar utveckling sågs över 2013. Den nya strategin utarbetades av kommissionen för hållbar utveckling, som leds av statsministern och är ett forum för olika samhällsaktörer. Kommissionen utformade strategin för hållbar utveckling till ett omfattande samhälleligt åtagande, som fick rubriken ”En målbild för Finland 2050”.

Det samhälleliga åtagandet blev till två år före FN:s Agenda 2030. Efter att FN antagit Agenda 2030 justerade kommissionen för hållbar utveckling riktlinjerna i det samhälleliga åtagandet enligt Agenda 2030. Därmed harmonierar Finlands riktlinjer för hållbar utveckling med FN-dokumenten. De åtta målen i det samhälleliga åtagandet omfattar på det stora hela de 17 huvudmålen i Agenda 2030. Samtidigt är det samhälleliga åtagandet mycket omfattande och målen mycket generella. Kommissionen har inte angett målnivåer för målsättningarna, utan de fungerar snarare som riktpunkter, som anger riktningen för utvecklingen, än som mål vars uppfyllelse kan mätas.

Målen i Finlands samhälleliga åtagande omfattar på det stora hela huvudmålen i Agenda 2030. Målen i åtagandet är jämlika möjligheter till välfärd, ett samhälle med delaktiga medborgare, hållbart arbete, hållbara samhällen och lokala gemenskaper, ett kolneutralt samhälle, en resurssmart ekonomi, levnadssätt som respekterar naturens bärkraft och naturhänsyn i beslutsfattandet.

Regeringsprogrammet lade sordin på presentation av nya åtgärder

Genomförandeprincipen för Agenda 2030 är att staterna fastställer sina nationella mål utifrån de globala målen. Staterna bestämmer också hur målen ska integreras i nationella planer. I Finland lämnade statsrådet år 2017 en redogörelse om hållbar utveckling (SRR 1/2017 rd.), där det beskriver hur regeringen ska genomföra Agenda 2030.

I redogörelsen presenterades just inga nya åtgärder. Det berodde på att redogörelsen utarbetades mitt under regeringsperioden. Därför måste åtgärderna vara förenliga med regeringsprogrammet eller sådana att de ändå skulle verkställas.

Ambitionen i redogörelsen var ändå att på tre sätt överspänna flera regeringsperioder. För det första angavs två fokusområden för Finlands hållbarhetspolitik, nämligen koldioxidneutralt och resurssmart Finland samt ett Finland där det råder jämlikhet, jämställdhet och kompetens. Idén var att dessa fokusområden skulle vara mer permanenta och mindre beroende av regeringarna, och på så sätt kunna gälla fram till 2030.

I redogörelsen från 2017 fastställdes också politiska principer för genomförandet, det vill säga för hur insatser ska verkställas. De skulle också främja hållbarhetsdrivet beslutsfattande. I redogörelsen fastställs följande: ”Statsminister Juha Sipiläs regering ger som förslag också till kommande regeringar att följande politiska principer, långsiktighet och förändringsvilja, koherens och globalt partnerskap samt ägandeskap och delaktighet ska omspänna flera regeringsperioder.” De politiska principerna var tänkta att omspänna flera regeringsperioder, trots att den föregående regeringen självfallet inte kunde besluta om detta.

För det tredje lades i redogörelsen fram ett system för uppföljning och utvärdering av hållbar utveckling även under kommande regeringsperioder. Uppföljningssystemet bygger på indikatorer vars data redovisas årligen. Sedan 2018 har regeringen dessutom rapporterat om hållbar utveckling till riksdagen i sin årsberättelse. Problemet är att indikatorsystemet inte helt motsvarar de uppställda målen. Dessutom har regeringen varit fåordig i sin redovisning av hur den har genomfört sin strategi, med andra ord redogörelsen från 2017. Inom EU offentliggör Eurostat uppföljningsdata om uppnåendet av hållbarhetsmålen, trots att EU inte har någon Agenda 2030-strategi. En del av dessa indikatorer anknyter till EU:s politikmål, exempelvis Europa 2020-strategin.

Regeringsprogrammet sätter gränser för planeringen

Regeringsprogrammets bindande karaktär och detaljerade utformning visade sig vara tydligt problematiska vid beredningen av statsrådets redogörelse 2017. Bland annat gick det inte att ta in nya åtgärder, trots att redogörelsen byggde på FN:s resolution Agenda 2030 som gällde alla stater. Å andra sidan lyckades statsrådet inkorporera tre teman som omspänner flera regeringsperioder, nämligen nationellt viktiga fokusområden, politiska principer för beredningen och beslutsfattandet samt ett system för uppföljning och utvärdering.

Dessutom påverkade statsrådets redogörelse (2017) sannolikt beredningen av regeringsprogrammen för regeringarna Rinne och Marin som ett större hållbarhetsinslag. Det lyckades man med – regeringsprogrammets rubrik innehåller ju orden ”ett socialt, ekonomiskt och ekologiskt hållbart samhälle”. Den sittande regeringen här dessutom för avsikt att lämna en ny redogörelse om hållbar utveckling 2020.

I Finland lämnade regeringen Sipilä sitt program 2015 och regeringarna Rinne och Marin sina program 2019. Finlands samhälleliga åtagande offentliggjordes 2013 och uppdaterades 2016. Åtagandet formulerades som en strategi för hållbar utveckling för hela samhället, kallad ”En målbild för Finland 2050”. Statsrådet lämnade en redogörelse om hållbar utveckling 2017. Den sittande regeringen har för avsikt att lämna en ny redogörelse 2020. FN:s Agenda 2030 omfattar åren 2015–2030.

Trots att hållbarhet nämns i regeringsprogrammets rubrik är omständigheterna ändå desamma: statsrådet lägger upp sin hållbarhetspolitik i en situation med ett flerårigt och detaljerat regeringsprogram som fastställer åtgärderna under regeringsperioden. I själva verket tycks det handla om en återkommande process där de nya regeringsprogrammen reagerar på de tidigare men inte gör det möjligt att smidigt reagera på nya frågor utanför regeringsprogrammen.

För en lyckad hållbarhetspolitik är det avgörande att man i det fyraåriga regeringsprogrammet tar tillräckligt stor hänsyn till långsiktig hållbarhet och inte endast fokuserar på läget i början av regeringsperioden. Långvariga hållbarhetsproblem, som följderna av klimatförändringen, kan dessutom få akuta effekter på samhället som exempelvis epidemier och häftiga väderfenomen. Regeringsprogrammet bör med andra ord ha inbyggd reaktionsmarginal för akuta kriser.

Utöver de program som ingår i programmen är det viktigt att justera verksamhetssätten. Hållbarhetsdimensionerna, generationsövergripande perspektiv och delaktighet ska tas in mer i all politisk beredning. Dessutom ska beaktandet av hållbarhetsdimensionerna och förändringarna i verksamhetssätten följas upp och utvärderas, de ska redovisas och de redovisade uppgifterna behandlas i betydligt större omfattning än i dag.

Hållbar utveckling ger en bredare ram för kortare program

Att beakta hållbar utveckling och de framtida generationerna är en utmaning för förvaltningen och förvaltningens planeringscykler. Trots EU:s ambitiösa politik inom flera hållbarhetsområden har unionen i sitt senaste initiativ för den gröna given inte lyckats profilera sig som en trovärdig aktör för Agenda 2030.

I motsats till EU har Finland reagerat relativt snabbt på FN:s Agenda 2030. Kommissionen för hållbar utveckling anpassade det samhälleliga åtagandet till målen i Agenda 2030 och statsrådet lämnade en redogörelse om vilka åtgärder regeringen ska vidta utifrån Agenda 2030. Hela hållbarhetsprocessen tycks ha fått ett lyft av FN:s hållbarhetsmål, eftersom det enligt revisionsverkets granskning verkar vara så att de globala målen är mer kända inom förvaltningen än de i själva verket tidigare uppställda nationella målen. Enligt revisionen hade de nationella målen endast liten styrande effekt på ministeriernas verksamhet.

Om det inom EU är svårt att ta nya initiativ under pågående strategi- eller budgetperioder, gäller detsamma i Finland i fråga om initiativ som inte ingår i regeringsprogrammet. Däremot tycks processerna för hållbar utveckling kunna påverka handlingssätten och innehållet under följande programperioder.

I bästa fall kan ett längre perspektiv göra det lättare att identifiera problem som coronaviruskrisen; risken för en pandemi har ju varit allmänt känd. Likaså kan ett längre perspektiv underlätta hanteringen av potentiellt samhällsförlamande risker, som effekterna av klimatförändringen, både globalt och i Finland.