Työttömyysetuuksien sovittelua uudistettiin vuonna 2019, jotta etuuksien maksuviiveet työssäolon jälkeen lyhenisivät. Tässä tavoitteessa on onnistuttu. On kuitenkin viitteitä siitä, ettei uudistusta tunneta vielä riittävän hyvin.
Kun työnteon kannustavuutta yritetään lisätä, pitää huomioida erilaiset kannustinloukut kokonaisuutena. Taloudellisten kannusteiden lisäksi työllistymiseen saattavat vaikuttaa myös etuus- ja ansiotulojen yhteensovittamiseen liittyvät byrokratialoukut.
Byrokratia- ja informaatioloukkuja käsitellään myös sosiaaliturvakomitean tammikuussa julkaisemassa Ansiotyön ja sosiaaliturvan yhteensovittaminen -ongelmaraportissa. Valtioneuvosto asetti komitean keväällä 2020 valmistelemaan sosiaaliturvauudistusta. Tutkimustietoa byrokratialoukuista on vähän, joten komitea nostaa raportissaan esiin kaksi VTV:n tarkastusta: toisessa käsitellään tulorekisterin käyttöönottoa ja toisessa työttömyysetuuksien sovittelun uudistusta. Työttömyysturvan uudistusta käsitelleestä tarkastuksesta raporttiin ehti mukaan vain asetelma, joten koostimme sen tulokset tähän kirjoitukseen.
Ansiotulojen ja työttömyysetuuden saaminen yhtä aikaa on yleistä
Soviteltu työttömyysetuus on merkittävä osa koko työttömyysturvajärjestelmää. Vuonna 2019 useampi kuin joka kolmas ansio- tai peruspäivärahaa saaneista sai päivärahaa soviteltuna. Myös työmarkkinatuen saajista joka viides sai vähintään kerran soviteltua etuutta vuoden 2019 aikana. Kaikkiaan soviteltua työttömyysetuutta sai vuoden 2019 aikana noin 174 000 henkilöä. Ansiopäivärahaa maksettiin soviteltuna 304 miljoonaa, työmarkkinatukea 97 miljoonaa ja peruspäivärahaa 38 miljoonaa euroa.
Työttömyysetuus maksetaan soviteltuna, jos etuudensaajan työtulot ylittävät työttömyysetuuden suojaosan (300 €/kk). Suojaosan ylittävästä tulosta 50 prosenttia vähennetään maksettavasta etuudesta. Soviteltua työttömyysetuutta voi saada osa-aikaisesta tai enintään kaksi viikkoa kestävästä kokoaikatyöstä ja tietyin edellytyksin myös yritystoiminnasta tai omasta työstä.
Työttömyysturvauudistuksella pyrittiin lisäämään osa-aikaisen ja lyhytkestoisen työn vastaanottamisen kannusteita
Vuonna 2019 tehtiin työttömyysturvaan uudistus, jolla pyrittiin helpottamaan ansiotulojen ja työttömyysetuuksien yhteensovittamista. Tähän pyrittiin lyhentämällä soviteltujen etuuksien maksuviiveitä, eli työttömyysjakson päättymisen ja sovitellun etuuden maksupäivän välistä aikaa.
Uudistuksessa muutettiin ajankohtaa, johon työttömyysetuuden sovittelu kohdistuu. Ennen uudistusta käytössä oli ansaintaperusteinen malli, jossa etuus soviteltiin sille jaksolle, jolloin työ tehtiin. Usein jouduttiin odottamaan palkanmaksua, joka aiheutti viivettä sovitellun etuuden maksamiseen. Uudistuksen jälkeen, maksuperusteisessa sovittelussa, etuus sovitellaan sille jaksolle, jolloin palkka maksetaan. Tällöin palkka on pääsääntöisesti jo maksettu siinä vaiheessa, kun työttömyysjakso päättyy, eikä viivettä synny.
Kannustinloukkujen näkökulmasta uudistuksella pyrittiin pienentämään niin sanottua byrokratialoukkua. Katri Hannikainen-Ingman ja kumppanit ovat määritelleet byrokratialoukun tilanteeksi, jossa esimerkiksi lyhyen työpestin jälkeen etuudensaajan on asioitava tuen maksajan kanssa ja toimitettava sille selvityksiä ja papereita. Työpätkä voi myös heikentää etuudensaajan taloudellista tilannetta, jos työtulojen ja etuuksien yhteensovittaminen viivästyttää tukien maksamista tai jopa katkaisee ne.
Jarkko Harju ja kumppanit jaottelevat byrokratialoukut objektiivisiin eli mitattavissa oleviin ja subjektiivisiin eli vaikeasti mitattaviin. Etuuksien hakemisen ja käsittelyn vaatima aika ja vaiva tai epävarmuus etuuden maksuaikataulun muutoksista voivat olla objektiivisia tosiasioita. Toisaalta käsitykset etuusbyrokratian ongelmista voivat olla myös hyvin subjektiivisia.
Mitattavissa oleva byrokratialoukku madaltui uudistuksessa
VTV:n tarkastuksessa havaittiin, että sovitellun työttömyysturvan uudistuksella onnistuttiin purkamaan mitattavissa olevaa objektiivista byrokratialoukkua, sillä soviteltujen työttömyysetuuksien maksuviiveet ovat sen jälkeen lyhentyneet. Muutos on huomattava Kelan maksamissa työmarkkinatuessa ja peruspäivärahassa. Ansiosidonnaisessa työttömyysturvassa muutos on pienempi mutta saman suuntainen. Ansiosidonnaisen työttömyysturvan maksuviivettä tarkasteltiin Yleisen työttömyyskassan aineistolla.
Maksuviiveitä tarkasteltiin mittaamalla työttömyysjakson päättymispäivän ja etuuden maksupäivän välistä aikaa ansaintaperusteisessa ja maksuperusteisessa sovittelussa. Seuraavan kuvion esimerkkitapaus havainnollistaa, miten maksuperusteinen ja ansaintaperusteinen sovittelu eroavat toisistaan ja millainen vaikutus uudistuksella oli tilanteissa, joissa palkka maksetaan vasta työntekokuukauden jälkeisen kuun puolivälissä.
Ansaintaperusteisen sovittelun esimerkissä maksuviive on 21 päivää, eli työttömyysjakson päättymisen ja siltä maksettavan sovitellun etuuden maksupäivän välissä oli kolme viikkoa. Maksuviive muodostui pitkäksi, koska etuus soviteltiin sille jaksolle, jolloin työ tehtiin, ja sovittelu edellytti palkkatietoja. Palkkatiedot olivat käytössä vasta kun palkka oli maksettu työntekokuukautta seuraavan kuukauden puolivälissä.
Maksuperusteisessa sovittelussa esimerkin maksuviive on enää viisi päivää, koska etuus sovitellaan sille jaksolle, jolloin palkka maksetaan. Viive on lyhyt, koska palkkatiedot ovat valmiina, kun soviteltu etuus voidaan maksaa.
Maksuperusteinen sovittelu tuli voimaan huhtikuussa 2019, ja se alkoi näkyä työttömyysetuuksien toimeenpanossa saman vuoden toukokuussa. Maksuviiveet ovat lyhentyneet etenkin Kelan maksamissa sovitelluissa työttömyysetuuksissa. Yleisen työttömyyskassan maksamien soviteltujen ansiosidonnaisten etuuksien viiveet ovat myös lyhentyneet mutta eivät yhtä merkittävästi.
Uudistuksen jälkeen lähes puolet Kelan maksamista sovitelluista etuuksista maksettiin viimeistään seitsemän päivän kuluttua työttömyysjakson päättymisestä. Ennen uudistusta näin nopeasti maksettiin vain joka viides etuus. Myös pitkät, 15–21 päivän maksuviiveet ovat vähentyneet merkittävästi. Myös YTK:n etuuksista aiempaa useampi maksetaan viimeistään seitsemässä päivässä ja pitkien viiveiden osuus on vähentynyt.
Työttömyysetuuksien ja ansiotulojen yhteensovittamisen mitattavissa oleva objektiivinen byrokratialoukku on siis pienentynyt. Tutkimustietoa ei kuitenkaan ole siitä, onko maksuviiveiden lyhentyminen lisännyt halukkuutta vastaanottaa osa-aikaista tai lyhytkestoista työtä. Voidaan kuitenkin perustellusti todeta, että maksuperusteisen sovittelun myötä sellaisen työn vastaanottaminen on helpommin yhteensovitettavissa työttömyysetuuden kanssa.
Vanhat käsitykset saattavat pitää yllä subjektiivista byrokratialoukkua
Tarkastuksessa selvitettiin myös sitä, liittyykö työttömyysetuuden sovitteluun vaikeasti mitattavaa subjektiivista byrokratialoukkua, eli miten hyvin työttömyysetuuksien hakijat tuntevat etuuden sovittelun ja siinä huomioitavat tulot. Työttömyyskassojen etuuskäsittelijöille tehdyn kyselyn perusteella loukun olemassaolosta on viitteitä, sillä työttömyysetuuden hakijat kysyvät kassoista usein sovitellusta työttömyysetuudesta.
Työttömyysetuuden hakijoille ei ole aina selvää, mille hakujaksolle soviteltu etuus kohdistuu ja mitä tuloja etuuden sovittelussa on huomioitu. VTV:n kyselyssä 77 prosenttia työttömyyskassojen etuuskäsittelijöistä vastasi, että hakijat kysyvät vähintään melko usein sovitellusta työttömyysetuudesta. 68 prosenttia katsoi, että hakijoilta tulee usein tai melko usein kysymyksiä siitä, mitä tuloja etuuden sovittelussa on huomioitu.
Kysymysten yleisyys voi tarkoittaa sitä, että merkittävä osa työttömyysetuuden hakijoista ei tiedä, miten osa-aikaisen tai lyhytkestoisen työn vastaanottaminen vaikuttaa työttömyysetuuden saantiin tai maksatukseen. Siksi on perusteltua ajatella, että työttömyysetuuksien ja ansiotulojen yhteensovittamiseen liittyy ainakin jonkinlainen subjektiivinen byrokratialoukku.
Byrokratialoukku voi syntyä siitä, että maksuperusteisen sovittelun tuomat hyödyt tunnetaan vielä heikosti. Pitkään on vallinnut käsitys, ettei työttömyysetuudella kannata vastaanottaa lyhytkestoista tai osa-aikaista työtä, koska se voi viivästyttää kohtuuttomasti työttömyysetuuden saamista. Käsitys ei uudistuksen jälkeen enää pidä täysin paikkansa, sillä maksuperusteinen sovittelu on ainakin suurelta osin lyhentänyt maksuviiveitä.
Subjektiiviset käsitykset voivat kuitenkin muuttua hitaasti, ja vielä menee aikaa ennen kuin maksuperusteisuuden tuomat hyödyt ovat yleisesti tiedossa. Uudistuksesta ja sen vaikutuksista kannattaisikin viestiä tehokkaasti, koska ajantasainen tieto työttömyysturvasta voisi kannustaa työnhakijoita vastaanottamaan osa-aikaista tai lyhytkestoista työtä.