Kuvituskuva

Valtiontalouden tarkastusviraston vuosikertomus eduskunnalle 2018

Tulosta sivu

Tarkastusvirasto esittää vuosikertomuksessaan yhteenvedon eduskunnan kannalta tärkeimmistä tarkastushavainnoista sekä tarkastusten tuloksista muodostetut johtopäätökset valtion taloudenhoidon ja hallinnon tilasta. Lisäksi VTV esittää katsauksen omasta toiminnastaan vuosikertomusjaksolla.

Eduskunnalle

Valtiontalouden tarkastusvirastosta annetun lain (676/2000) 6 §:n nojalla tarkastusvirasto antaa toiminnastaan kertomuksen eduskunnalle.

Kertomuksessa esitetään tarkastusten tulosten perusteella muodostetut johtopäätökset valtion taloudenhoidon ja hallinnon tilasta sekä yhteenvetotiedot eduskunnan kannalta tärkeimmistä tarkastushavainnoista. Lisäksi kertomuksessa esitetään katsaus tarkastusviraston toiminnasta vuosikertomusjaksolla.

Kertomus perustuu tarkastusviraston tuloksellisuustarkastuksiin, tilintarkastuksiin, laillisuustarkastuksiin ja finanssipolitiikan tarkastuksiin sekä tarkastusviraston asiantuntijatoimintaan. Tilintarkastuksista kertomukseen on sisällytetty tarkastukset, jotka ovat valmistuneet keväällä 2018 ja kohdentuneet varainhoitovuoteen 2017. Tuloksellisuustarkastuksista, finanssipolitiikan tarkastuksista ja laillisuustarkastuksista kertomukseen on sisällytetty vuoden 2018 elokuun loppuun mennessä valmistuneet tarkastukset ja jälkiseurannat.

Lain (869/2012) nojalla suoritettavan finanssipolitiikan valvontatehtävän tuloksista tarkastusvirasto raportoi kaksi kertaa vuodessa. Tarkastusvirasto on antanut finanssipolitiikan valvonnan raportin 3.11.2017 ja 8.6.2018.

Tarkastusvirasto on lisäksi antanut eduskunnalle 14.12.2017 erilliskertomuksena (K 20/2017 vp) finanssipolitiikan valvonnan raportin 2017.

Valtion tilinpäätöksen ja hallituksen vuosikertomuksen tarkastuksesta tarkastusvirasto on antanut eduskunnalle erilliskertomuksen 30.5.2018 (K 17/2018 vp).

 

Pääjohtajan puheenvuoro: Virtuaalitupa hyvän hallinnon mukuloille

Hyvä hallinto elää ajassa, kuten onnen määritelmätkin. ”Punainen tupa ja perunamaa” muuttaa muotoaan. Jokainen sukupolvi määrittelee, millaiselta eettiseltä perustalta uusia toimintamalleja, teknologioita ja palveluja toteutetaan. Yhteiskunnan muutokset ja niiden mukanaan tuomat uudet näkökulmat näkyvät arvioidessamme julkista päätöksentekoa ja sen vaikutuksia.

Suomalainen päätöksenteko voi hyödyntää varmennettuja tietoja valtion taloudellisesta asemasta ja talousarvion noudattamisesta. Tämä vahvistaa eduskunnan budjettivaltaa, päätöksenteon edellytyksiä ja luo perustan valtiontalouden hyvälle hoidolle. Valtion taloudenhoidon laillisuus, tarkoituksenmukaisuus ja talousarvion noudattaminen ovat osa hyvää hallintoa.

Eduskunnan budjettivalta on osa hyvää hallintoa

Eduskunnan budjettivalta on kansainvälisesti verrattuna vahva. Poliittiseen päätöksentekoon on kuitenkin viime vuosina tietoisesti haettu ketteryyttä – osin budjettivallan kustannuksella. Esimerkkejä ketteryydestä ovat yhtiöittäminen ja yritysomaisuuden hallintaan liittyvät ratkaisut. Merkittäviä päätöksiä valtion omaisuudesta tehdään myös talousarviota koskevan päätöksenteon ulkopuolella. Finanssipolitiikan kestävyyden varmistamiseksi on jo ennalta sitouduttu kehysmenettelyyn.

Eduskunnan budjettivallan toteutumisessa keskeinen rooli on lainsäädännön valmistelulla. Pääosa talousarvioon vaikuttavista päätöksistä on tehty jo ennen talousarvion valmistelua. Valmisteltavan lainsäädännön vaikutus budjettivaltaan olisikin syytä tunnistaa. Kyse ei ole vain valtiontaloudesta vaan myös vallankäytöstä.

Yhtenäinen hallinto luo maaperän tehokkaalle uudistumiselle

Hallinnon toiminnan ja rakenteen pirstaloituminen heikentää eduskunnan edellytyksiä käyttää valtaansa. Valtiontalouden kokonaisuuden hahmottaminen on vaikeaa, ohjausketjut ovat monimutkaisia ja tilivelvollisuus hajautuu. Lainsäädännön laatua heikentää liian kapea ja rajattu valmistelu, jolloin tarvittava asiantuntemus, substanssiosaaminen ja eri näkökulmat eivät välity lopputulokseen.

Hallinnon tulisi kokonaisuutena mahdollistaa innovaatioita ja uudistuksia. Siiloutunut valmistelu ja aikataulupaine aiheuttavat sen, ettei mahdollistavaa, eri hallinnonalat yhdistävää rinnakkaisvalmistelua tapahdu. Uudistava toiminta vaatii yhteisen ymmärryksen sille, että välillä perunamaa on käännettävä uuden sadon mahdollistamiseksi.

Toiminnallinen pirstaloituminen näkyy siten, että toiminnan ja talouden ohjaus ei ole yhtenäistä tai että eri ohjaustavat eivät muodosta yhtenäistä, ymmärrettävää kokonaisuutta. Hajanaisilla toimenpiteillä ei saavuteta tavoiteltua uudistumista. Kun suunnitellaan uudistusten läpivientiä, tulee kiinnittää huomiota siihen, että ohjaus on yhtenäistä, uudistusta tukevat toimet riittävän laajoja ja riskienhallinta kattavaa. Politiikoiden ja hallinnon johtajien tulee esittää selvästi sekä ne asiat, joihin panostetaan, että ne, joiden osalta toimenpiteiden tai tuen määrää vähennetään.

Pirstaleisuus vaatii kokonaisuuksien hallintaa. Mitä useampi toimija, mitä pidempi toimintaketju ja mitä erilaisempia toimintakulttuureja, sitä tärkeämpää on hallita kokonaisuutta, jotta valtiontalouden hoito ja valtion taloudellinen asema voidaan turvata. Avainasemassa ovat yhteiset pelisäännöt ja yhteinen ymmärrys tavoitteista – sekä rohkeus tehdä tavoitteellista ja eettisesti kestävää virkamiestyötä.

Hallinnon pirstaloituminen ilmenee eri toimijoiden eriytymisenä toisistaan. Eduskunnan kannalta tämä tarkoittaa, että valtioneuvostolle annettu ohjaus ei välity tehokkaasti ministeriöistä eteenpäin. Erityinen haaste ohjaukselle ovat varsinaisen valtionhallinnon ulkopuoliset yksiköt, joiden pääasiallinen tulo tulee valtion budjetista. Eduskunnan ja valtioneuvoston ohjauksen tulisi kannustaa julkisten varojen mahdollisimman tehokkaaseen käyttöön ja vaikuttavaan toimintaan, ilman eriytyneen yksikön osaoptimointia.

Visualisointi

Kuvio: Hyvän hallinnon periaatteet ja toimintamallit

Hyvä hallinto edellyttää osaavia johtajia ja virkamiesten keskinäistä luottamusta

Valtionhallinnon kyky uudistua nojaa virkamieskunnan osaamiseen ja näkemyksellisyyteen. Käynnissä oleva keskustelu yhtenäisemmästä valtioneuvostosta kertoo halusta rakentaa uudenlaista hallintoa. Koordinaatio ei yksin riitä, kun politiikkavalmistelu on yhä enemmän eri sektoreita ja hallinnonaloja yhdistävää. Uudistuskeskustelun ytimessä on virkamieskunnan kyky ”puhua samaa kieltä” ja ottaa huomioon eri alojen ja sidosryhmien näkökulmia. Vastauksena tähän nähdään virkamieskunnan liikkuvuuden systemaattisempi lisääminen ja johtamisosaamisen vahvistaminen. On myös tärkeää vahvistaa virkamiesten eettistä osaamista ja yhteistä sitoutumista julkishallinnon arvoihin.

Viime vuosina valtionhallinto on muuttunut aiempaa asiakaslähtöisemmäksi, ja asiakas on otettu palvelujen uudistamisen keskiöön. Viime kädessä asiakkaat kärsivät virastojen, hallinnonalojen ja niiden johtamis-, ohjaus- ja tietojärjestelmien raja-aidoista.

Tarkastustieto auttaa rakentamaan hyvää hallintoa

Hyvä hallinto valtiontaloudessa koostuu monesta asiasta. Toimivaltaisuus, toiminnan laillisuus ja tuloksellisuus valtiontalouden hoidossa tarkoittavat, että noudatetaan lakia ja talousarviota sekä toimitaan tarkoituksenmukaisesti. Tällaista kulttuuria on Suomessa kehitetty pitkäjänteisesti, eikä sen soisi häviävän tulevissa uudistuksissa. Tarkastusvirasto vahvistaa tarkastuksillaan hyvää valmistelua ja toimeenpanoa ja tukee asiantuntijatoiminnallaan julkishallinnon kehittämistyötä.

Digitalisaatio nähdään valtionhallinnon eri strategioissa keskeisenä mahdollistajana. Politiikkatavoitteiden kannalta on tärkeää, että asioiden keskinäisriippuvuudet tunnistetaan ja hallitaan. Asetettujen tavoitteiden läpinäkyvyys ja aitous tukevat hyvää lainvalmistelua ja toimeenpanoa. Politiikkaongelmat ovat moniulotteisia ja vaativat verkostomaista valmistelua. Hallintoa kuvaa nyt monitoimijuus ja laajapohjainen osallistaminen.

Digiyhteiskunnan monimutkaisuus kumpuaa globalisaatiosta, teknologian kehityksestä ja verkottumisesta. Tämä vaikuttaa yksilöiden ja instituutioiden toimintaan ja eri intressien yhteen sovittamiseen. Politiikan ja tieteen välinen vuoropuhelu on välttämätöntä, jotta kestävän kehityksen haasteet ymmärretään ja jotta ne voidaan ratkaista. Tarvitaan uusia välineitä ja yhteistyön muotoja vuoropuhelun, osallistavan suunnittelun ja toimeenpanon toteuttamiseksi. Uudistuksia tehtäessä tarvitaan yhteistä keskustelua, jossa täsmennetään hyvän hallinnon periaatteita. Virtuaalitupa täyttyköön hyvän hallinnon mukuloista.

 

Kuvituskuva

Pääasiallinen sisältö

Valtiontalouden tarkastusvirasto esittää vuotuisessa kertomuksessaan eduskunnalle keskeiset havaintonsa valtion taloudenhoidon laillisuudesta, tarkoituksenmukaisuudesta ja talousarvion noudattamisesta. Kertomukseen on koottu havaintoja useasta tarkastuksesta kolmeksi teemaksi, jotka käsittelevät taseen ulkopuolisia valtion vastuita, riskienhallintaa ja jatkuvuuden turvaamista sekä hyvää hallintoa. Teemoja syvennetään tarkastusviraston verkkosivuilla, jossa ovat saatavilla myös muut viraston antamat tarkastuskertomukset.

Taseen tarkoituksena on kuvata yhteisön omaisuuden ja velkojen arvoa. Valtiolla on taseen ulkopuolella huomattava määrä erilaisia vastuita, jotka voivat aiheuttaa merkittäviä menoja tulevaisuudessa. Valtion viranomaisten tulee arvioida vastuiden riskejä tarkemmin sekä raportoida niistä kootummin.

Tarve järjestää valtionhallinnon riskienhallinta entistä yhtenäisemmin on noussut esiin erityisesti, kun on muutettu valtionhallinnon palvelutuotannon rakenteita. Eri toimijaja hallinnonalarajat ylittävät riskienhallintavastuut tulisikin määritellä selkeästi. Valtion organisaatiot tunnistavat ja hallitsevat itseensä kohdistuvia riskejä hyvin eritasoisesti. Turvallisuuteen liittyvät toimijat, kuten pelastustoimi ja puolustusvoimat, ovat jo lähtökohtaisesti riskienhallintaorganisaatioita, ja ne varautuvat perustehtävänsä mukaisesti jatkuvasti riskeihin ja turvaamaan toiminnan jatkuvuuden. Muut toimijat tunnistavat riskeiksi lähinnä poikkeukselliset häiriötilanteet ja niistä erityisesti tietojärjestelmiin ja kyberturvallisuuteen liittyvät uhat. Riskienhallinta ja tästä näkökulmasta yhteiskunnan toiminnan jatkuvuuden turvaaminen ovat jääneet vähälle huomiolle valtionhallinnon kaikilla tasoilla.

Tilintarkastusten perusteella valtion talousarviota noudatetaan melko hyvin. Koska valtion talousarvion ja sitä koskevien keskeisten säännösten vastaiset menettelyt ovat yleensä myös perustuslain valtiontaloutta koskevien säännösten vastaisia, on talousarvion noudattamiseen tarpeen kiinnittää jatkuvasti huomiota.

Toimivan sisäisen valvonnan perusta luodaan hyvällä valvontaympäristöllä. Hallinnon automatisoituessa lainsäädäntö vaikuttaa usein keskeisesti prosessien tehokkuuteen. Digitalisoiduissa prosesseissa tietojärjestelmien toimivuus ja niihin rakennetut kontrollit ovat edellytys sisäisen valvonnan toteutumiselle. Virastojen ja laitosten ylimmän johdon lisäksi myös niiden toimintaa ohjaavat ministeriöt vaikuttavat keskeisesti hyvän hallinnon toteutumiseen valtiontalouden hoidossa.

 

Kuvituskuva

Taseen ulkopuoliset vastuut vaativat seurantaa ja riskien rajaamista

Valtiolla on taseen ulkopuolella runsaasti valtiontakauksia, valtio-­omisteisten yritysten velkaa ja muita vastuita, jotka voivat aiheuttaa merkittäviä menoja tulevaisuudessa. Ne ovat jääneet valtiontalouden ja koko finanssipolitiikan ohjauksessa liian vähälle huomiolle. Jotta eduskunnalle välittyisi vastuiden riskeistä kattava kuva ja jotta päätöksenteossa voitaisiin varmistaa pitkän aikavälin riskien huomiointi, tulee sekä riskiarviointia että riskeistä raportointia kehittää. Lisäksi valtion ehdollisille vastuille tulisi pyrkiä määrittelemään riskinottorajoitteet, jotka perustuvat riskien kokonaistarkasteluun.

Visualisointi

Kuvio: Taseen ulkopuolisten vastuiden hallinta

Ehdollisten vastuiden riskit tulisi huomioida paremmin raportoinnissa ja päätöksenteossa

EU-säännöstö velvoittaa raportoimaan esimerkiksi valtiontakauksista ja julkisomisteisten yritysten veloista, mutta rajoitteita vastuiden kasvulle ei ole asetettu. Vastuita ei ole myöskään kytketty kansalliseen menokehysjärjestelmään, eikä niiden kasvua ole pyritty hallitusohjelmissa rajoittamaan. Vastuut ja niistä koituvat riskit ovatkin jääneet politiikkatavoitteille alisteisiksi. Julkisten takausten, etenkin vientitakausten, määrä on noussut huolestuttavasti viime vuosina, ja niiden määrä suhteessa bruttokansantuotteeseen on Suomessa muihin EU-maihin verrattuna hyvin korkea.

Ehdollisten vastuiden hallintaa kehitettäessä tulisi kiinnittää huomiota päätöksentekoon, vastuista raportointiin ja riskinoton rajoitteisiin. Ensiarvoisen tärkeää on arvioida, millä perusteilla takausvastuisiin sitoudutaan. Voi olla perusteltua tukea vientiä ja elinkeinopoliittisia tavoitteita esimerkiksi takauksin. Menettely tulisi kuitenkin nähdä poikkeuksena, ja linjausten valmistelussa tulisi edellyttää perinpohjaista selvitystä ehdotetun järjestelyn hyödyistä ja riskeistä. Vaikka vastuiden toteutumisen todennäköisyys olisi pieni, voivat niiden taloudelliset vaikutukset olla toteutuessaan mittavia.

Jos ehdollisiin vastuisiin sitoutuminen katsotaan perustelluksi, tulisi päätöstä tehtäessä vielä selvittää sen taloudelliset vaikutukset. Tappioiden mahdollisesta mittaluokasta on välityttävä realistinen kuva, ja vaihtoehtoisten toimintatapojen vaikutukset tulisi esittää. Näin tulisi menetellä päätettäessä niin valtion erillisyksiköiden, kuten Finnveran, myöntövaltuuksista, kuin yksittäisistä vastuista, kuten vientihankkeen tukemisesta. Tarkastusviraston Julkisyhteisöjen ehdolliset vastuut -tarkastuksen perusteella vaikutusarvioissa ei ole tuotu kattavasti esiin mahdollisten tappioiden määrää, kun on esitetty korotuksia vientitakuuvaltuuksiin.

Valtionhallinnon ongelma on, että riskien arviointi on virasto- tai hallinnonalakohtaista, eikä arviointivaatimuksia ole määritelty. Riskien arvioinnin taso voi siksi vaihdella, ja päätöksenteossa käytettäviin riskiarvioihin saattaa jäädä puutteita.

Ehdolliset vastuut piilevät usein yksityiskohdissa. Esimerkiksi liittyessään kansainvälisen järjestön jäseneksi valtioiden tulee saattaa voimaan järjestöä koskevat valtiosopimukset. Niiden myötä jäsenvaltiot sitoutuvat kantamaan vastuuta järjestöjen jo olemassa olevista velvoitteista, esimerkiksi eläkkeistä.

Tarkastusviraston Valtion vastuusitoumukset kansainvälisisissä yhteisöissä -tarkastuksen mukaan järjestöihin liityttäessä ei ole kiinnitetty huomiota taloudellisiin vaikutuksiin eikä arvioitu liittymisestä saatavia hyötyjä suhteessa kokonaiskustannuksiin. Myöskään sitä, kuinka vastuut jakaantuvat jäsenmaiden kesken järjestöistä mahdollisesti erottaessa, ei ole arvioitu läpinäkyvästi.

Kuvio: Valtiontakausten kehitys 2005–2017

Kuvion data (xls)

Faktalaatikko

Raportoinnin kattavuutta on tarpeen kehittää ja riskirajoitteiden käyttöönottoa syytä arvioida

Raportointi ehdollisista vastuista on viime vuosina laajentunut hallituksen vuosikertomuksessa ja valtion tilinpäätöksessä. Lisäksi valtiovarainministeriö tuottaa vuosittain riskikatsauksen. Silti edelleen raportoinnissa arvioidaan vain niukasti ehdollisten vastuiden kokonaisuudesta muodostuvan riskiaseman kehitystä. Se ei myöskään sisällä kattavia skenaariolaskelmia siitä, kuinka suuria menoja esimerkiksi vientitakuut voivat aiheuttaa. Ylipäänsä vastuiden aiheuttamia riskejä ei ole pystytty tarkastelemaan kokonaisuutena, mikä on tehnyt raportoinnista hajanaista.

Kuvituskuva

Valtion tilinpäätöksen liite 12 sisältää tiedot takauksista, takuista ja monivuotisista sitoumuksista. Valtuuksia koskevien tietojen esittämisestä on selkeät ohjeet ja velvoitteet, ja raportointijärjestelmät tukevat tietojen oikeellisuutta. Sen sijaan liitteen 12 sisältämien tietojen kattavuudesta ja oikeellisuudesta on vaikeampi varmistua.

Nykyinen raportointi ei kata kaikkia ehdollisia vastuita eikä hyödynnä kaikkea olemassa olevaa tietoa. Valtion vastuista kansainvälisissä yhteisöissä ei raportoida, vaikka jo nykyinen lainsäädäntö mahdollistaisi sen. Tarkastusviraston arvion mukaan Suomen osuus 40 kansainvälisen järjestön kattamattomista työsuhdeperusteisista vastuista on noin 1,4 miljardia euroa. Suomen Pankin kautta muodostuvista, eurojärjestelmään liittyvistä vastuista raportoidaan irrallaan valtion suorista vastuista.

Jotta taseen ulkopuolisia vastuita voi hallita ja ohjata, pitää niistä syntyviä riskejä arvioida ja raportoida nykyistä suunnitelmallisemmin. Kestävää taloudenhoitoa tukisi myös riskinottorajoite, joka hillitsisi vastuiden kasvua. Rajoitetta määritellessä tulisi huomioida muun muassa vastuiden erilainen riskisyys sekä arvio suurimmasta tappiosta, jonka valtio pystyy kantamaan.

 

Kuvituskuva

Riskienhallinta ja toiminnan jatkuvuus tulee turvata paremmin koko valtionhallinnossa

Valtionhallinnon palvelutuotannon monimutkaistuneet rakenteet ovat nostaneet esiin tarpeen järjestää kokonaisuuden riskienhallinta. Hallinnonala- ja toimijarajat ylittävät riskienhallintavastuut tulisikin määritellä selkeästi. Riskienhallinta, ja tästä näkökulmasta yhteiskunnan toiminnan jatkuvuuden turvaaminen, ovat jääneet vähälle huomiolle valtionhallinnon kaikilla tasoilla.

Valtion organisaatiot tunnistavat ja hallitsevat itseensä kohdistuvia riskejä hyvin eritasoisesti. Turvallisuuteen liittyvät toimijat, kuten pelastustoimi ja puolustusvoimat, ovat jo lähtökohtaisesti riskienhallintaorganisaatioita, ja ne varautuvat perustehtävänsä mukaisesti jatkuvasti riskeihin ja turvaamaan toiminnan jatkuvuuden. Muut toimijat tunnistavat riskeiksi lähinnä poikkeukselliset häiriötilanteet ja niistä erityisesti tietojärjestelmiin ja kyberturvallisuuteen liittyvät uhat. Riskienhallinnan järjestäminen on organisaation johdon vastuulla. Johto viime kädessä ratkaisee sen, miten korkeatasoisesti riskienhallinta on järjestetty.

Riskien jääminen tunnistamatta on ongelma

Riskienhallinnan tavoite on normaalin toiminnan turvaaminen kaikissa oloissa. Yksi riskienhallinnan keskeisistä haasteista on erilaisten, toiminnan jatkuvuutta uhkaavien riskien tunnistaminen. Valtionhallinnossa sisäinen valvonta ja siihen liittyvä riskienhallinta ovat vakiintuneet osaksi johtamisprosesseja. Ministeriöiden ja virastojen on sisällytettävä tilinpäätökseensä arviointi sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan asianmukaisuudesta, riittävyydestä ja kehittämistarpeista.

Riskienhallinnan järjestäminen on viraston johdon vastuulla, ja johto päättää riskienhallinnan tavoitetason. Juuri virastojen johdon kiinnostus riskienhallintaan on tarkastusviraston tarkastuksen perusteella ratkaisevaa toteutettaessa korkeatasoista riskienhallintaa. Virastojen panostus riskienhallintaan vaihtelee suuresti, ja siihen vaikuttaa myös hallinnonala sekä organisaation luonne. Monet sisä- ja puolustusministeriön hallinnonaloihin kuuluvat toimijat ovat jo lähtökohtaisesti riskienhallintaorganisaatioita, jotka varautuvat turvaamaan yhteiskunnan toiminnan häiriötilanteissa.

Valtionhallinnossa tunnistetaan yleensä ensimmäisenä merkittäviin poikkeusoloihin liittyvät uhat. Myös tietojärjestelmiin ja yleensäkin ICT:hen liittyvät riskit tunnistetaan yleisesti. ICT-riskit ja niihin varautuminen ovat useimmilla toimijoilla keskeisimpiä tai jopa ainoita analysoinnin kohteita. Tällöin normaaliolojen muut häiriötilanteet tai toiminnan jatkuvuutta haittaavat tekijät jäävät helposti tunnistamatta.

Valtion organisaatioilla ei ole aina realistista käsitystä riskienhallintansa tasosta. Liian positiivinen kuva voi johtua siitä, ettei riskien tunnistamiseen tai hallintaan ole panostettu. Kun organisaatio alkaa analysoida tarkemmin toimintaansa uhkaavia riskejä, käsitys voi muuttua pessimistiseksi. Riskien tunnistaminen on kuitenkin aito edistysaskel ja edellytys sille, että toiminnan riskeistä muodostuu realistinen kuva.

Taloushallinnolla on erityisasema varojen käytössä ja siihen liittyvien riskien hallinnassa. Valtion taloushallinnon riskienhallinnassa Valtiokonttori vaikuttaa merkittävästi sisäisen valvonnan perustan ja valvontaympäristön kehittymiseen. Valtiokonttorin talous- ja henkilöstöhallinnon ohjauksessa on viime vuosina painottunut toiminnan tehokkuus, ja sisäinen valvonta on jäänyt vähemmälle huomiolle. Sisäisen valvonnan järjestäminen on siten heikentynyt, ilman että valtion taloudenhoitoa kattavia riskejä olisi arvioitu.

Lainvalmistelu on ministeriöiden keskeinen toiminto. Riskienhallintaa tarvitaan lainvalmistelussa kahdella tasolla: varmistamaan lakien sisällön laatu ja lainsäädäntöprosessin sujuvuus. Mitä laajemmasta uudistuksesta on kyse tai mitä nopeammin uudistusta ollaan tekemässä, sitä suurempi on riski, että laista tulee heikkolaatuinen tai että valmisteluprosessissa on ongelmia. Tämä ei tarkoita, etteikö suuria tai nopeita uudistuksia tulisi tehdä. Tärkeää olisi kuitenkin tunnistaa tällaisiin hankkeisiin liittyvät lisääntyneet riskit. Tällöin voidaan pyrkiä vähentämään riskejä tarkoituksenmukaisilla riskienhallintakeinoilla, tai vähintään päätöksentekijällä on mahdollisuus ottaa tiedostettu riski hankkeessa. Lainvalmistelun riskejä on mahdollista vähentää esimerkiksi lisäämällä valmistelun avoimuutta ja yhteistyötä, jolloin lakiluonnokset jo aiemmassa vaiheessa altistuvat muiden, myös valtionhallinnon ulkopuolisten tahojen, tarkasteltaviksi.

Lainvalmistelussa on havaittu epäsuhta: säädöksiä on entistä enemmän ja sääntely on monimutkaistunut, toisaalta lainsäädännön valmisteluun annetaan entistä vähemmän aikaa ja resursseja. Vaarana on, että lain sisällön laadun ja prosessin riskit toteutuvat – ja tuloksena on esimerkiksi monimutkaista ja monitulkintaista lainsäädäntöä. Seurausvaikutukset ympäröivään yhteiskuntaan voivat olla laajat. Puutteellinen valmistelu johtaa koko prosessin hidastumiseen, ja lainsäädännön lykkääntyminen tästä syystä voi tulla hyvin kalliiksi yhteiskunnalle ja niille, joiden toimintaan lainsäädäntö vaikuttaa.

Pidentyvät toimintoketjut hämärtävät vastuita

Hallinnon monenlaiset kehityskulut vaikuttavat siten, että riskejä, myös täysin uudenlaisia, kehittyy ja realisoituu aiempaa nopeammin. Keskittäminen ja poikkihallinnollisuus sekä ulkoistaminen ja yksityistäminen ovat pidentäneet toimintoketjuja. Pidentyneet toimintoketjut ylittävät virastorajat, ja niissä voi olla myös valtiotoimijoiden ulkopuolisia toimijoita. Monimutkaistuminen jo itsessään lisää riskejä. Huonoa kehityskulussa on se, että samalla kasvaa vaara, että virastojen johto ei tunnista riittävästi vastuutaan riskienhallinnasta. Toimintoketjujen pidentyessä myös vastuu kokonaisuuden riskienhallinnasta voi jäädä epäselväksi ja riskienhallinnan taso heikentyä.

Toimintoketjut ovat ulkoistamisen vuoksi pidentyneet myös valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palveluissa sekä ICT-toiminnoissa. Tehtäväketjut ylittävät perinteiset virastorajat, jolloin voi jäädä epäselväksi, kenen tehtävä on järjestää kokonaisuuden, esimerkiksi valtion taloushallintotehtävien, sisäinen valvonta. ICT-toiminnoissa tyypillistä on, että palvelut tuottaa viraston ulkopuolinen toimittaja, joko Valtion tietoja viestintätekniikkakeskus Valtori tai yksityinen yritys. Vaikka palvelu hankittaisiin viraston ulkopuoliselta toimittajalta, vastuu kokonaisuuden riskienhallinnasta säilyy valtiolla itsellään.

Virastotason riskienhallinnan lisäksi on olemassa tarve hallita koko valtion kokonaisuuden riskejä. Tällaista valtion tai valtioneuvostotason kokonaisvaltaista riskienhallintaa ei ole olemassa. Valtioneuvoston tulisi selvittää, miten kokonaisuuden riskienhallinta olisi mahdollista järjestää.

 

Kuvituskuva

Hyvän hallinnon ja valtion taloudenhoidon perusta on läpinäkyvyys ja sääntöjen noudattaminen

Hyvään hallintoon valtion taloudenhoidossa kuuluvat valtion talousarvion noudattaminen, toiminnan laillisuus ja sen tuloksellisuus sekä toimiva sisäinen valvonta ja riskienhallinta. Tarkastusvirasto tarkastaa hyvän hallinnon toimivuutta kaikkien tekemiensä tarkastusten yhteydessä.

Kirjanpitoyksiköiden tilintarkastusten perusteella valtion talousarviota noudatetaan melko hyvin. Tarkastusvirasto kiinnittää kuitenkin edelleen huomiota valtion talousarvion ja sitä koskevien keskeisten säännösten vastaisiin menettelyihin, jotka ovat yleensä myös perustuslain valtiontaloutta koskevien säännösten vastaisia.

Toimivan sisäisen valvonnan perusta luodaan hyvällä valvontaympäristöllä. Virastojen ja laitosten ylimmän johdon lisäksi myös niiden toimintaa ohjaavat ministeriöt vaikuttavat keskeisesti hyvän hallinnon toteutumiseen valtiontalouden hoidossa.

Hallinnon automatisoituessa lainsäädännöllä on usein keskeinen merkitys prosessien tehokkuudelle. Digitalisoiduissa prosesseissa tietojärjestelmien toimivuus ja niihin rakennetut kontrollit ovat edellytys sisäisen valvonnan toteutumiselle.

Talousarvion noudattamiseen on kiinnitettävä jatkuvasti huomiota

Valtion talousarvio luo taloudelliset puitteet, velvoitteet ja oikeudet valtionhallinnon toiminnalle. Kirjanpitoyksiköiden tilintarkastusten perusteella tarkastusvirasto ottaa kantaa siihen, ovatko kirjanpitoyksiköt noudattaneet talousarviota ja sitä koskevia keskeisiä säännöksiä.

Vuonna 2017 tarkastusvirasto antoi tilintarkastusten perusteella kielteisiä laillisuuskannanottoja yhdeksälle kirjanpitoyksikölle, eli neljä vähemmän kuin vuonna 2016. Koska yksittäinen huomautus saattoi koskea useampia eri asioita, huomautusten yhteismääräksi muodostui 13 (vuonna 2016 yhteensä 32).

Tilivelvollisuuden tulee olla näkyvää

Valtion taloudenhoidossa tilivelvollisuutta toteuttavia asiakirjoja ovat hallituksen vuosikertomus, valtion tilinpäätös sekä valtion liikelaitosten, talousarvion ulkopuolisten valtion rahastojen ja kirjanpitoyksiköiksi määrättyjen valtion virastojen ja laitosten tilinpäätökset.

Valtion tilinpäätös vuodelta 2017 on laadittu säännösten ja määräysten mukaisesti. Kirjanpitoyksiköiden tilinpäätöslaskelmia ja niiden liitteitä koskevia huomautuksia sisältyi 13 tilintarkastuskertomukseen. Tilinpäätöslaskelmista annetut huomautukset koskivat pääosin talousarvion toteutumalaskelmalla esitettyjä tietoja.

Hallituksen vuosikertomuksessaan esittämistä muista tiedoista tarkastusvirasto on tarkastanut yhteiskunnallisesta vaikuttavuudesta ja julkisen talouden tilasta esitettyjä tietoja. Näistä ja valtion tilinpäätöksen tarkastamisesta on raportoitu erilliskertomuksessa K17/2018 vp.

Toimiva tulosohjaus edellyttää tavoitteiden asettamista

Tulosohjauksen toimivuutta on tilintarkastuksissa arvioitu taloudellisuutta koskevan tavoitteiden asettamisen ja niiden toteutumisesta raportoinnin perusteella.

Kuvituskuva

Kuvio: Tulosohjauksen toimivuus

Riittävillä taloudellisuutta koskevilla tavoitteilla ohjattujen, oikeat ja riittävät tiedot raportoivien kirjanpitoyksiköiden osuus kaikista kirjanpitoyksiköistä ei edellisiin vuosiin verrattuna ole muuttunut. Tavanomaisten toiminnan kulujen perusteella arvioituna näiden yksiköiden osuus on vain noin 36 prosenttia valtion omasta toiminnasta. Taloudellisuustiedot samoin kuin tuottavuustiedot todettiin oikeiksi ja riittäviksi kuitenkin lähes kaikissa kirjanpitoyksiköissä.

Sisäistä valvontaa tulee kehittää ja automatisoida kokonaisuutena

Sisäisellä valvonnalla varmistetaan toiminnan ja talouden laillisuus, talousarvion noudattaminen ja varojen turvaaminen. Sisäisen valvonnan menettelyt varmistavat myös sen, että taloudellisuudesta ja tuloksellisuudesta raportoidaan oikeat ja riittävät tiedot.

Valtion talousarviosta annetun lain 12 b §:n mukaan kirjanpitoyksiköt vastaavat maksuliikkeestään, kirjanpidostaan ja tilinpäätöksestään ja laativat toimintakertomuksen. Valtiokonttori määrää ne maksuliikettä, kirjanpitoa ja muuta seurantaa ja tilinpäätöksen laatimista koskevat tehtävät, jotka hoidetaan keskitetysti ja joista vastaa keskitettyjä taloushallintotehtäviä hoitava virasto tai laitos (palvelukeskus).

Olennaisia sisäisen valvonnan puutteita todettiin vuoden 2017 tilintarkastusten perusteella 26 prosentissa kirjanpitoyksiköistä. Huomautuksen saaneiden osuus oli kasvanut edellisestä vuodesta, jolloin se oli 22 prosenttia. Huomautus saattoi koskea joko kirjanpitoyksikön omia tai sen taloushallintotehtäviä hoitavan palvelukeskuksen toimenpiteitä.

Palvelukeskuksen suuri asiakkaiden ja maksutapahtumien määrä vaatii paljon sisäiseltä valvonnalta. Siksi sen toimivuuteen ja luotettavuuteen on tarpeen kiinnittää tavallista enemmän huomiota. Tietojen oikeellisuutta ja eheyttä varmistavat automatisoidut kontrollit tehostaisivat palvelukeskuksen kaikkia palveluprosesseja, ja niiden kehittämiseen on tarpeen edelleen panostaa.

Virastojen palkkahallinto on hoidettu asianmukaisesti

Valtion palkkojen ja palkkioiden summa oli vuonna 2017 yhteensä 3,7 miljardia euroa.

Kirjanpitoyksiköihin kohdistuneessa palkkahallinnon laillisuus- ja asianmukaisuustarkastuksessa todettiin, että palkkahallinto oli hoidettu säädösten sekä virka- ja työehtosopimusten mukaisesti. Virastojen vastuulla olevassa palkkahallinnon sisäisessä valvonnassa todettiin kuitenkin puutteita. Etenkin virheitä estäviä kontrolleja on tarpeen edelleen kehittää toimivammiksi. Virasto vastaa palkanlaskennan perustana olevien tietojen oikea-aikaisesta ja -sisältöisestä toimittamisesta palvelukeskukselle. Palvelukeskus vastaa teknisestä palkanlaskennasta.

Selkeä lainsäädäntö edistää digitalisaatiota

Tarkastusvirasto selvitti myös, onko tuloverolakia muutettaessa kiinnitetty huomiota verotuksen tehokkuusperiaatteen mukaisesti säännösten selkeyteen ja yksinkertaisuuteen ja ovatko tuloverolain säädösmuutokset tukeneet verotuksen automatisointia ja siten edistäneet Verohallinnon tuloksellisuutta.

Veroratkaisuihin vaikuttavat merkittävästi sekä verotuksen tasoa koskevat että yhteiskuntapoliittiset tavoitteet, kuten työllisyyden edistäminen. Myös verotuksen tehokkuusperiaate ja siihen liittyvä säännösten selkeys ja yksinkertaisuus tulisi aina ottaa huomioon verolainsäädäntöä uudistettaessa. Verovähennysten toteutustapa vaikuttaa keskeisesti veroratkaisujen tehokkuuteen. Niillä on verotuksen automatisoituessa yhä suurempi merkitys verotuksen tehostamisessa, yhdenmukaistamisessa ja oikeellisuudessa.

Yliopistojen valtionrahoitus tarvitsee läpinäkyvyyttä

Yliopistojen rahoitus perustuu pääosin valtion perusrahoitukseen, jonka määrä vuonna 2017 oli 1,8 miljardia euroa. Tämän lisäksi valtio rahoitti yliopistoja Suomen Akatemian kautta 0,3 miljardilla eurolla ja Tekesin (Innovaatiorahoituskeskus Business Finlandin) kautta 0,12 miljardilla eurolla vuonna 2017.

Valtioneuvoston yliopistouudistuksessa asettamiin tavoitteisiin verrattuna (maksuvalmiuden tunnusluku 1,5 ja omavaraisuusaste 60 prosenttia) on yliopistojen taloudellinen asema ollut yliopistojen maksuvalmiutta ja vakavaraisuutta kuvaavien tietojen perusteella viime vuosina erittäin hyvä. Opetus- ja kulttuuriministeriön tulisi osana korkeakoulupolitiikan toimeenpanoa määritellä, mikä on yliopistojen näillä taloudellisilla tunnusluvuilla kuvattavan taloudellisen aseman tavoiteltu tila.

Yliopiston tai sen tietyn osakokonaisuuden kustannusrakenteesta riippuen yleiskustannuskertoimet vaihtelevat 65 prosentista yli 100 prosenttiin. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että kun valtion talousarviossa osoitetaan tutkimukseen tietty euromäärä, käytetään tästä keskimäärin lähes puolet muuhun kuin tutkimuksen välittömiin menoihin. Opetus- ja kulttuuriministeriön tulisikin varmistua siitä, että eduskunnalla on valtion talousarviosta päättäessään käytössään oikeat ja riittävät tiedot siitä, miten valtion talousarviosta maksettava tutkimusrahoitus tosiasiallisesti kohdentuu yliopistoissa.

 

Kuvituskuva

Tarkastustoiminnan kehittämisen painopisteet

Tarkastustoiminnan kehittämisen keskiössä ovat vuosikertomusjaksolla olleet menetelmäosaaminen ja data-­analytiikkastrategian toimeenpano. Lisäksi asiakaspalautejärjestelmää on laajennettu ja yhtenäistetty.

Tarkastustyön laatu perustuu osaavaan henkilöstöön sekä toimiviin prosesseihin ja työkaluihin. Projektijohtamisen ja esimiestyön ASKEL-koulutusohjelma edistää asiantuntijoiden valmiuksia johtaa ja tuottaa tarkastustietoa johtamisen näkökulmasta. Toimintaympäristön muutokset ja tarkastusalan murros huomioidaan henkilökohtaisen urapolkusuunnittelun ja jatkokoulutuksen avulla.

Tarkastusmenetelmiä kehitetään jatkuvasti ja kansainvälisten standardien mukaisesti. Vuosikertomusjaksolla painopiste on ollut ICT- ja data-analytiikkaosaaminen, jota virasto kehittää yhteistyössä ulkomaisten sisarvirastojensa kanssa. Tavoitteena on tehostaa tiedon tuotantoa ja hyödyntää automatiikkaa kaikilla toiminnan tasoilla.

Tarkastusviraston asiakaspalautejärjestelmä kattaa kaikki tarkastustoiminnot. Viraston tieteellinen neuvosto arvioi puolestaan tarkastuskertomusten ja tarkastuksissa käytettyjen menetelmien laatua. Tulos palautteesta ja arvioinnista on hyvä: tarkastustoiminta koetaan laadukkaaksi, olennaiseksi ja luotettavaksi. Palautteessa nousi esiin myös kehittämiskohteita, kuten laajempi vuorovaikutus tarkastajan ja tarkastuskohteen välillä tarkastusprosessin kulkuun liittyvistä asioista.

Tarkastusvirasto tarjoaa tarkastustietoa monikanavaisesti. Kesällä 2018 julkaistu VTV.fi-verkkopalvelu nostaa aiempaa paremmin esiin tarkastuksiin liittyvän ajankohtaistiedon ja mahdollistaa laajan tiedonhaun eri näkökulmista. Palvelun kehittäminen jatkuu käyttökokemuksen ja asiakaspalautteen avulla.

 

Kuvituskuva

Valtiontalouden tarkastusvirasto

Tarkastusvirasto on valtion taloudenhoidon tarkastaja

Valtiontalouden tarkastusvirasto tarkastaa talousarvion noudattamista ja valtion taloudenhoitoa. Se myös valvoo finanssipoliittisen lain (869/2012) ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamista sekä vaalija puoluerahoitusta. Tarkastusvirasto varmistaa riippumattoman tarkastustyön avulla, että valtion varoja käytetään tarkoituksenmukaisesti ja talousarvion mukaisesti. Virasto arvioi finanssipolitiikan sääntöjen asettamista ja toteutumista.

Kuvio: Tarkastukseen käytetyn työajan jakautuminen 2017

Tarkastusvirasto toimii eduskunnan yhteydessä riippumattomana valtionhallinnosta

Eduskunta säätää tarkastusviraston tehtävistä lailla, käsittelee tarkastusviraston talousarvioehdotuksen ja päättää viraston resursseista osana valtion talousarviota. Eduskunta valitsee tarkastusviraston pääjohtajan ja keskustelee täysistunnossaan viraston vuosikertomuksesta ja erilliskertomuksista. Eduskunnan valiokunnat hyödyntävät työssään tarkastusviraston raportteja ja asiantuntemusta.

Taulukko 1: Tarkastusjulkaisut vuosikertomusjaksolla 1.9.2017-31.8.2018
Tarkastusjulkaisut vuosikertomusjaksolla Määrä
Tilintarkastuskertomukset 66
Tuloksellisuustarkastuskertomukset ja selvitykset 15
Jälkiseurantaraportit 12
Laillisuustarkastuskertomukset 3
Finanssipolitiikan tarkastuskertomukset 2
Finanssipolitiikan valvontakertomukset ja raportit 2
Vaali- ja puoluerahoituskertomukset eduskunnalle 2
Finanssipolitiikan valvonnan erilliskertomus eduskunnalle 1
Vuosikertomus 1
Erilliskertomus eduskunnalle valtion tilinpäätöksen ja hallituksen vuosikertomuksen tarkastuksesta 1