Statens revisionsverks årsberättelse till riksdagen 2019

Inlägg av generaldirektören: Att arbeta för en bättre framtid

2010-talet har präglats av att det nya normala blivit ett begrepp i den politiska debatten. Klimatets och befolkningsstrukturens förändringar och en svag och svårförutsedd ekonomisk utveckling ökar trycket på radikalt nya politiska åtgärder. Kort- och långsiktiga politiska mål konkurrerar hårdare om uppmärksamheten. Folk dras till snabba, spektakulära och slagkraftiga löften i politiken. Det nya normala ger statsförvaltningen ett starkt skäl att förnyas och förnya verksamheten.

Det nya normala syftar på att man efter någon typ av stor förändring måste acceptera att det inte finns någon återvändo till det gamla läget. I ekonomin ses finanskrisen 2008 som en sådan vattendelare. I beredning av politiken är sektorsövergripande perspektiv, snabbhet och delaktighetskrav en del av denna förändring.

Politiska beslutsfattare och tjänstemän som planerar och följer upp politiska åtgärder har tillgång till mycket mer och kvalitativare information än tidigare. Det nya normala innebär dock en stor mängd information och kopplingar mellan sakområden. I en tid av högt tempo medialt, sociala medier och ökat tryck från allmänhetens sida kan det också vara svårt att utnyttja informationen. Vid sidan av ett gemensamt, konsekvent och tydligt narrativ behöver vi begrunda många olika framtidsbilder. Planeringen av statens ekonomi och verksamhet stöder var tids politiska vision över Finlands framtid.

Ett bra exempel på människors engagemang för att bygga en bättre framtid är FN:s program för hållbar utveckling, Agenda 2030. Med sitt åtagande över åren 2016–2030 vill staterna främja jordens chanser att klara utmaningarna i fråga om ekologisk, social och ekonomisk ojämlikhet. FN:s genom tiderna andre generalsekreterare Dag Hammarskjöld konstaterade 1955 att ”Allt kommer att bli bra när… människor ser FN som en teckning de själva gjort”. Han menade att människor fjärmas från de gemensamma målen när bilden av förvaltningen är svårbegriplig och abstrakt. Han trodde också starkt på människors förmåga att bygga en bättre framtid tillsammans. Hållbarhetsmålen är en bra väg att främja en utveckling där människor tar ansvar för den samhälleliga utvecklingen, tar den till sig.

Förändringarna i omvärlden uppmuntrar förvaltningen att verka mer öppet

Statsminister Antti Rinnes regeringsprogram har identifierat behovet att förnya tillvägagångssätten i politiken enligt det nya normala. Långsiktig planering och parlamentariskt engagemang för de gemensamma utvecklingsmålen ökar sannolikheten för att de krävande strukturreformerna blir verklighet. När beredningen av politiska mål och åtgärder sker brett och drar nytta av scenarioarbete blir det också lättare att hantera krävande sektorsövergripande helheter. Då förvaltningen sköter statens uppgifter mer öppet och inkluderande stärks även medborgarnas delaktighet och samhälleliga deltagande.

Vid förnyelsen av offentlig service är målet att skapa tjänster som är flexibla ur kundens synvinkel. När öppenheten och inkluderingen ökar bör man dock se till att förvaltningen har tillräcklig riskhanteringskompetens. Revisionsverket rekommenderar en mer omfattande riskhanteringspolicy för staten. Då kommer oväntade händelser inte att lamslå statens tjänsteproduktionskapacitet. Riskhantering behövs även för att skapa en helhetsbild av statsförvaltningen och -finanserna. Dessutom förbättrar riskhanteringen människors tillit till statens verksamhet.

Hantering av ekonomin är att hantera framtiden

Förnyelsen av statsförvaltningen är ett bra tillfälle att se över praxisen enligt vilken statsfinanserna sköts och hanteras. Fenomenbaserad budgetering och mer omfattande riskhantering av statsfinanserna kan bidra till ett sektorsövergripande politiskt arbete som ger effekt. Det statsfinansiella ramförfarandet bidrar till ekonomins hållbarhet. Ramförfarandet bör utvecklas så att tillvägagångssätten motsvarar behoven i det förnyade politiska arbetet och förbättrar insynen i förfarandet. Med tanke på ramsystemet är det viktigt att poster utanför ramutgifterna är motiverade och att ramdefinitionen tillämpas konsekvent. Under förra regeringsperioden svajade gränsdragningen framförallt i finansiella investeringar och aktiegåvor.

Fonderna utanför statsbudgeten har inrättats för att hållas särskilda från de övriga statsfinanserna och det har stiftats specifika lagar om varje fonds uppgift och verksamhet. Detta särskiljande från budgeten sker inte alltid i praktiken och fonderna används allt mer för utbetalning av understöd i stället för kreditgivning och investeringar. Det vore ändamålsenligt att behålla understöden inom budgeten, vilket också skulle stärka ramförfarandets täckning och riksdagens budgetmakt.

Revisionsverket har konsekvent lyft fram behovet att förnya statens planering och skötsel av ekonomin. Hanteringen av statsfinanserna som helhet kan förbättras genom en koncernbalansräkning som inkluderar budgetekonomin, fonderna och även statsbolagen. Då kan statens tillgångar också beaktas mer övergripande i den årliga ekonomiprocessen.

Koncernrapporteringen ökar beslutsfattarnas möjligheter att skaffa sig en bredare bild av den offentliga ekonomin. Organisationsformen och målen för statsägda bolag och affärsverk bör bedömas regelbundet med utgångspunkt från om de fortfarande är motiverade med tanke på statsfinanserna och samhällseffekten när förändringarna i affärsverksamheten och kundgrupperna beaktas. Det här går att påverka vid beredningen av följande principbeslut om ägarpolitiken. Finansministeriets rekommendation från 2018 om principerna för organisering och framförallt bolagisering av statens verksamheter ger ett bra underlag för beredningen.

Hållbar utveckling kan främjas genom att långsiktiga mål kopplas till budgeten

Finland har åtagit sig att genomföra FN:s handlingsprogram och mål för hållbar utveckling. Genom Agenda 2030 kopplas den finska statens verksamhet till den globala utvecklingen och svarar på de utmaningar som klimatförändringarna och befolkningsutvecklingen medför.

Internationella organisationen för extern offentlig revision, INTOSAI, rapporterade sommaren 2019 om det nationella genomförandet av Agenda 2030 vid FN:s högnivåforum för hållbar utveckling.
INTOSAI lyfte fram följande utifrån revisionsorganens granskningar:

• Hållbarhetsmålen bör synas i den nationella budgetberedningen och -uppföljningen.

• Staterna bör förbättra förvaltningens samverkan internt och med externa intressenter. Förvaltningen bör hitta nya arbetssätt eftersom traditionell politisk beredning med stuprörstänkande och ett uppifrån och ner-perspektiv inte stöder ett mångsektoriellt och sektorsövergripande genomförande i hållbarhetsarbetet.

• Välinformerat beslutsfattande behöver stödjas med kvalitativare, mer omfattande och tillgängligare information.

Optimalt kopplar det nationella genomförandet på ett tydligt sätt hålbarhetsmålen till allmänintresset. För att lyckas med detta behöver man involvera hela samhället, införa öppna responsförfaranden, integrera strategierna i budgetförfarandet på ett bättre sätt och rapportera transparent om resultaten.

Finland behöver stärka det politiska samförståndet om att hållbarhetspolitiken ska föras över regeringsperioderna. Förvaltningens förmåga att möta mångfasetterade politiska problem förbättras, om man parlamentariskt och brett förbinder sig till Agenda 2030-målen för hela programperioden 2016–2030. Hittills har hållbarhetsmålen bara haft en svag effekt på riktlinjerna för planeringen av den offentliga ekonomin och den innehållsmässiga budgetberedningen. När målen och budgeten sammanlänkas kan statsförvaltningen verka mer heltäckande, enhetligt och konsekvent.

Konsekvent politik bidrar till statsförvaltningens effektivitet

Begreppet det nya normala täcker även in en kultur där politiken svänger mycket och där man släcker bränder. Vid sidan av de kortsiktiga politiska besluten ser man dock behovet att styra statens verksamhet konsekvent och effektivt. Strukturförändringarna liksom de ramvillkor som hållbarhetsunderskottet ställer för statsfinanserna kräver att man vid planering och genomförande av offentlig verksamhet mer noggrant ser till att statens verksamheter på olika politiska områden inte utesluter eller strider mot varandra. Ett vanligt förekommande exempel på detta är företagsstödens och miljömålens förenlighet.

Hållbarhetsmålen är sektorsövergripande till sin natur och deras påverkan inskränker sig inte till området inom nationalstaternas gränser. Centralt i genomförandet av målen är att koppla de långsiktiga målen till det nationella beslutsfattandet och att föra en konsekvent politik. Likaså bör man säkerställa förvaltningsområdenas interoperabilitet och att hela samhället involveras i genomförandet av målen. Behovet av konsekvens omfattar alla förvaltningsområden samt förvaltningens struktur från nationell till lokal nivå. I Finland skapar stuprören i statsförvaltningens struktur och kommunalförvaltningens självständiga beslutsfattande behov av en omfattande och inkluderande nätverksbaserad beredning. Finlands samhälleliga åtagande för hållbar utveckling (Sitoumus 2050) är ett utmärkt exempel på hur hela samhället involveras.

Agenda 2030 är verkligen ett globalt åtagande, vilket gör det viktigt att beakta följderna av Finlands åtgärder i övriga världen och samarbetet mellan stater. Finland har förtjänstfullt profilerat sig i FN med kunnande inom hållbar utveckling och delar aktivt sina kunskaper och söker samarbetsmöjligheter. Detta har en långsiktig effekt på Finlands möjligheter att klara sig i den internationella konkurrensen. Internationell samverkan säkerställer också att bra idéer, lärdomar och tankar tillförs i utvecklingen av den finländska förvaltningen.

Kontinuerligt lärande skapar framtidstro

Inom statsförvaltningens hantering av ekonomin och verksamheterna finns det många bra verktyg för byggandet av en bättre framtid. I politiken har man identifierat behovet att stärka en bred beredning samt planering över regeringsperioderna. Arbetet för en bättre framtid inbjuder statsförvaltningens tjänstemän att vara inkluderande, hantera fenomenen konsekvent och arbeta i nätverk. Förnyelsen av tillvägagångssätten inom förvaltningen kräver också en målinriktad utbildning av tjänstemännen och stöd för kontinuerligt lärande i vardagen.

Som ett led i den omfattande förnyelsen av statsförvaltningen förnyas också revisionsverket. Behovet av kontinuerligt lärande möts genom utveckling av tillvägagångssätten och strukturerna. Människors förmåga att öka sin kompetens och samarbeta står i centrum. Vårt mål är att fortsatt tillhandahålla riksdagen väsentlig och läglig revisionsinformation som stöd för beslutsfattandet. Jag vill tacka revisionsverkets personal för ett ambitiöst och inspirerat förhållningssätt till förnyelsen. Genom att skapa tillvägagångssätt baserade på öppenhet och interaktion ökar vi även revisionsarbetets mervärde för samhället. Det nya normala är inspirerande och erbjuder möjligheter.

Statens tillgångar bör skötas som en helhet

När statens ekonomiska ställning bedöms, tas tillräcklig hänsyn inte alltid till statens tillgångar trots att de till sitt belopp motsvarar statsskulden. Statens tillgångar uppgår till cirka 100 miljarder euro. Merparten av tillgångarna är även avsedda för andra ändamål än enbart för att generera intäkter. Med tanke på mångfalden är det viktigt att varje tillgångsslag förvaltas på ett ändamålsenligt sätt och att olika undantagslösningar undviks. Investeringsverksamheten och överlåtelsen av tillgångar bör vara systematisk.

Staten har erhållit flera olika tillgångar under lång tid. Staten har ett stort bolagsinnehav utöver mark- och skogsegendomen, fastigheterna, vägarna och järnvägarna. Ett relevant särdrag och en skillnad mellan statens tillgångar och företagsvärlden är att statens tillgångar ofta även är avsedda för andra ändamål än enbart för att generera intäkter. Därför är det viktigt att identifiera vilken typ av tillgång det i varje enskilt fall är fråga om och att sedan följa principer som lämpar sig för förvaltning av tillgången. Det innebär att det vid beslut om en tillgång i regel gäller att samtidigt bedöma både intäktsmålet och andra mål och att samordna dessa mål som kan vara motstridiga.

Intäktstänkandet lämpar sig inte för alla av statens tillgångar, även om det är möjligt. Ett samhällsekonomiskt perspektiv kan vara viktigare än en direkt intäkt till exempel vid skötseln av trafikleder. Då är det också viktigt att kontrollera livscykelkostnaderna för tillgångar. Ett balansvärde, cirka 20 miljarder euro, har fastställts för statens trafikleder. Landsvägarna står för cirka 15 miljarder euro, järnvägarna för 4,8 miljarder euro och vattenlederna för 200 miljoner euro. Egendomsvärdet på trafiklederna bygger främst på anskaffningsutgiften.

Syftet med statens affärsverksamhet är alltid intäkter

En tredjedel, omkring 38 miljarder euro, av statens tillgångar består av bolagsinnehav. Cirka 28 miljarder euro består av innehav i börsbolag som staten äger direkt. Antalet onoterade bolag är cirka 50. Enheten för statens ägarstyrning har beräknat att de utgör ett innehav som uppgår till totalt cirka 10 miljarder euro.

Målet för förvaltningen av bolagsinnehavet är bästa möjliga ekonomiska och samhälleliga totalresultat. Staten förväntar sig intäkter och en gynnsam utveckling av innehavets värde samt att bolagen bedriver en hållbar och resultatrik verksamhet. Genom ägarpolitik och ägarstyrning fastställer staten framför allt vilka förväntningar den har på bolagsinnehavet. Bolagsinnehavet klassificeras enligt det primära målet för varje innehav. En del av bolagsinnehavet är endast försedd med finansiella intressen, dvs. målet är enbart att innehavet genererar en god intäkt och dess värde stiger.

I ägarpolitiken har staten fastställt att en del av statens bolagsinnehav är strategiskt betydande. Det anses vara viktigt att staten till exempel har innehav i energisektorn. I Fortum och Neste har staten sett till värdet det mest betydande innehavet där staten har ett strategiskt intresse. De bolag där staten har ett strategiskt intresse bedriver verksamhet på kommersiella grunder, och de förväntas ge intäkter och visa en gynnsam värdeutveckling.

I ägarpolitiken har vissa bolag fastställts som så kallade specialuppgiftsbolag. De har grundats för att genomföra ett visst uppdrag, till exempel detaljförsäljning av alkohol på Alko, penningspel på Veikkaus, trafikledning på järnvägar på Finnrail och finansieringstjänster för exportföretag på Finnvera. De 30 specialuppgiftsbolagen är en mycket heterogen grupp, och alla syftar inte till att generera vinst. Bolagens verksamhet ska dock vara effektiv och självbärande, dvs. bolagen ska finansiera verksamheten med sina egna intäkter.

En stor del av statens fastighetstillgångar finns fortfarande i olika affärsverk. Staten har dock avstått från de flesta. Mark- och vattenegendomen, cirka 4 miljarder euro, har koncentrerats till Forststyrelsen och byggnadsfastigheterna, 4,5 miljarder euro, till Senatsfastigheter.

Forststyrelsen har affärsverksamhet och offentliga förvaltningsuppgifter med anslutning till mark- och vattenområden. När en tillgång omfattas av både kommersiell verksamhet och offentliga uppgifter, är det viktigt att dessa verksamheter är åtskilda. Dessutom ska värdet på en tillgång som genererar intäkter fastställas realistiskt så att avkastningskravet för affärsverket är ändamålsenligt. Vid en granskning har Statens revisionsverk konstaterat att värdet på Forststyrelsen har fastställts försiktigt och att en ombedömning av värdet bör göras tillräckligt ofta.

Senatfastigheters uppdrag är att tillhandahålla statsförvaltningen verksamhetslokaler på ett kostnadseffektivt sätt enligt statens helhetsintresse. Som tillhandahållare av verksamhetslokaler till staten är Senaatti en prioriterad anknuten enhet. Av konkurrensskäl begränsar denna ställning dock Senaattis verksamhet på andra marknader.

Statens revisionsverk har rekommenderat att verksamhetsformerna och målen för statsägda bolag och affärsverk bedöms regelbundet utgående från huruvida det med tanke på ett ekonomiskt och samhälleligt totalresultat fortfarande finns skäl att bevara dem. I deras affärsverksamhet och kundgrupper kan det ske förändringar som gör att en ändring av verksamhetsformen bör övervägas. Ett exempel är att isbrytningsbolaget Arctia Ab:s nuvarande affärsverksamhet i stor utsträckning utgår från Trafikledsverkets beställningar och förutsättningarna för dess verksamhet som ett bolag därmed har försämrats. Principerna för förvaltning av statens tillgångar har därför förtydligats. Förutom ägarpolitiken för bolagsinnehav utfärdade Finansministeriet 2018 anvisningar om urvalskriterier för olika verksamhetsformer.

Fonderna är tillgångar utanför statsbudgeten

En tredjedel av statens tillgångar, sammanlagt cirka 30 miljarder euro, finns i statens elva fonder. Fonderna har grundats för att vara åtskilda från de övriga statsfinanserna. Det finns separata lagar om varje fonds uppgift och verksamhet.

Utifrån de granskningar som Statens revisionsverk har gjort är fonderna i praktiken inte alltid åtskilda från budgeten. Ett exempel är att verksamheten för Gårdsbrukets utvecklingsfond (Makera) och Statens bostadsfond har förändrats från att bevilja lån till att betala ut bidrag. Förändringen av Gårdsbrukets utvecklingsfond har redan lett till att dess fondkapital inte längre räcker till för en normal verksamhet och till att den därför behöver regelbundna överföringar från statsbudgeten. Statens bostadsfond har ett kapital på över sex miljarder euro och kan på så sätt fortsätta verksamheten en lång tid framöver. Dessutom har nya användningsändamål planerats för dess tillgångar, bland annat trafikprojekt. Om fondens verksamhet utvidgas, är det nödvändigt att utreda om den nya verksamheten uppfyller förutsättningarna att bedriva verksamhet som en fond.

Trots att det huvudsakliga syftet med fonderna ofta är något annat än att generera intäkter, har Statens pensionsfond – den överlägset mest betydande fonden med tillgångar på över 20 miljarder euro – grundats för att ansvara för avkastningen på besparingarna. Statens pensionsfond är en fond, men den styrs på ett likadant sätt som pensionsbolagen, och då begränsas dess investeringsinriktning av samma regler. Fondens verksamhet begränsas även av dess målstorlek, 25 procent av statens pensionsansvar. Det är motiverat att bedöma om målstorleken är ändamålsenlig eller inte. Med tanke på fondens nuvarande värde kan den fastställda målnivån styra fonden till att göra alltför försiktiga investeringar och därigenom leda till att fondens avkastning minskar onödigt.

Trots att den investeringsverksamhet som Statens pensionsfond bedriver regleras på samma sätt som pensionsbolagen, är fonden inte direkt bunden till utbetalning av enskilda pensioner. Statens pensionsfond är en fond för ett visst slags buffertsparande, en fond som har en femtedel av statens tillgångar. Tillgångarna har använts för att balansera budgeten, och en del överföringar som är större än planerat har gjorts till fonden även under goda tider. För att fonden ska kunna vara verksam på ett ändamålsenligt sätt bör dess målstorlek och begränsningarna av investeringsinriktningen bedömas på nytt.

Förvaltningen av tillgångarna bör granskas även som en helhet

För tillfället har staten ungefär lika stora tillgångar och skulder. Vid beslutsfattande skiljer sig dock behandlingen av skulder och tillgångar avsevärt: statsskulden behandlas nästan alltid som en enda helhet medan tillgångarna behandlas som enskilda innehav.

När tillgångsposter granskas åtskilda, är risken att det inte finns en skillnad mellan stora poster och små poster. Dessutom kan det hända att frågor gällande helheten, såsom vilken andel som eftersträvas i ett innehav, inte behandlas. Utan en övergripande granskning blir resultatet också lättare att det tas fram olika undantagslösningar som kan strida mot helhetsintresset med förvaltningen av tillgångarna, om lösningarna används i större skala. En enskild fond kan till exempel stödjas med budgetmedel, men ett sådant förfarande skulle ha negativa följder för budgetprocessen om det tillämpades i större omfattning.

Man har redan försökt förbättra förvaltningen av statens tillgångar. En metod har ansetts vara att upprätta en koncernbalansräkning för staten. I så fall blir tillgångarna beaktade i den årliga ekonomiprocessen. Trots flera försök har en koncernbalansräkning ännu inte införts. Däremot rapporteras tillgångarna i ännu större utsträckning än tidigare via den aggregerade balansräkningen i statsboksluten.

En tillgång är alltid av viss beredskapsnatur. Överlåtelsen av statens tillgångar ska vara systematisk och bindas till långsiktiga strategiska mål. När finansieringen av investeringar dryftas gäller det alltid att överväga skuld och skuldtagning som alternativ till försäljning av tillgångar. Efter försäljningen upphör intäktsflödet från tillgången.

Med tanke på utgiftsramen för budgeten är det inte ändamålsenligt att överlåta statens tillgångar utan vederlag och att omfördela tillgångarna till exempel vid företagsarrangemang. Ett undantag från budgetprinciperna är även att medel som erhålls från egendom binds till ett visst användningsändamål. När inkomsterna och utgifterna är systematiskt åtskilda, är användningen av alla medel lika strikt planerad.

Tilläggsinformation

Kapitlet bygger på följande revisioner och uppföljningar som är länkade till vtv.fi (länken öppnas i ett nytt fönster):

Förvaltning av statens fondkapital (16/2018)
Organisering av statens affärsverksamhet (14/2018)
Forststyrelsens hushållning med statens mark- och vattenegendom (1/2018)
Revision av Innovationsfinansieringsverket Business Finland 2018 (på finska)
Statens aggregerade balansräkning (19/2015)
Statens kapitalinvesteringsverksamhet (15/2016)

Bättre efterlevnad av principerna för god förvaltning i skötseln av statsfinanserna

God förvaltning vid skötseln av statsfinanserna innebär att verksamheten ger resultat, utförs i enlighet med lagstiftningen och den av riksdagen fastställda budgeten samt att ämbetsverket har fungerande intern kontroll och riskhantering. Statens revisionsverk granskar funktionen av god förvaltning i samband med redovisningsrevisionerna inom statsförvaltningen. År 2018 gav revisionsverket färre anmärkningar på brister jämfört med tidigare år.

Brister uppdagades hos var fjärde bokföringsenhet konterin

Statens revisionsverk reviderar statens, ministeriernas och de övriga bokslutsskyldiga ämbetsverkens bokslut samt boksluten för tre fonder utanför budgeten. Revisionsverket tar i revisionsberättelsen ställning till fyra aspekter, nämligen om uppgifterna i bokslutet är riktiga och tillräckliga, om bokföringsenheterna presenterar riktiga och tillräckliga uppgifter om den funktionella effektiviteten, om enheten har fungerande intern kontroll och om enheten har följt statsbudgeten. I revisionsberättelsen kan revisionsverket även ge en anmärkning på budgeteringsförfarandena. Statens revisionsverk kan ålägga ledningen i ett granskat ämbetsverk att meddela revisionsverket vilka åtgärder som ledningen har vidtagit för att åtgärda de brister som lett till en anmärkning. Detta kallas meddelandeåläggande.

Revisionsverket lämnade 67 revisionsberättelser för 2018. Merparten av de reviderade organisationerna, dvs. tre fonder och 47 bokföringsenheter, gavs en ren revisionsberättelse. Det innebär att revisionsverket inte uppdagade några brister i vare sig bokslutet eller förfarandena för hur finanserna hade skötts. Däremot uppdagade och anmärkte revisionsverket på brister hos sexton bokföringsenheter samt i statsbokslutet. Det innebär att var fjärde av bokföringsenheterna fick en anmärkning. Det är en betydande andel, även om andelen har minskat jämfört med åren 2017 och 2016 då var tredje bokföringsenhet gavs anmärkning.

Vid granskningen av bokslutet för 2018 gavs Trafikverket anmärkning på brister på tre områden i uttalandet, nämligen lämnande av bokslutsuppgifter, ordnande av intern kontroll och lagligheten i skötseln av finanserna. Dessutom gavs Trafikverket en anmärkning på budgeteringsförfarandena samt ett meddelandeåläggande. Finansministeriet gavs samma anmärkningar som Trafikverket.

Ta del av den dynamiska visualiseringen

Bättre budgetefterlevnad än tidigare

Statens revisionsverk granskar om den av riksdagen fastställda statsbudgeten har följts vid skötseln av statsfinanserna. Därför tar revisionsverket i revisionsberättelsen ställning till hur väl budgeten och de viktigaste bestämmelserna om budgeten har iakttagits. Om budgeten eller de viktigaste bestämmelserna inte har iakttagits genomgående, lämnar revisionsverket ett specificerat negativt ställningstagande till lagligheten.

De negativa ställningstagandena till lagenligheten gäller i allmänhet enskilda delområden eller förfaranden vid skötseln av finanserna. Ofta handlar det till exempel om att ett anslag har använts under fel budgetår eller för något annat ändamål än det som anslaget är anvisat för. I vissa fall har inkomster bokförts för användning för verkets egna verksamhet, trots att de enligt budgeten ska hänföras till statens kassa. Sådana förfaranden strider mot budgeten och därmed ofta också mot budgetlagstiftningen. Ett negativt ställningstagande till lagenligheten ska alltid betraktas som allvarligt med tanke på skötseln av finanserna vid ämbetsverket. Det innebär ändå inte att ämbetsverkets eller statens finanser som helhet skulle ha skötts på ett lagstridigt sätt eller att statsmedel skulle ha missbrukats.

Vid revisionen konstaterade revisionsverket förfaranden som stred mot budgeten och bestämmelserna om budgeten på sju bokföringsenheter. Dessa enheter var Republikens presidents kansli, Utrikesministeriet, Finansministeriet, Kommunikationsministeriet, Migrationsverket, Trafikverket (nuv. Trafikledsverket) samt utvecklings- och förvaltningscentret för NTM-centralerna och arbets- och näringsbyråerna. Antalet har minskat något jämfört med tidigare år.

Ett negativt ställningstagande kan också lämnas för förfaranden som strider mot andra bestämmelser om medelsförvaltning. Trafikverket gavs vid redovisningsrevisionen 2018 anmärkning på en ogrundad nedskrivning av tillgångar som överförs till trafikstyrningsbolaget samt på avvikelser från verkligt värde vid bestämning av köpeskillingar för markområden och ersättningar enligt markanvändningsavtal. Dessa förfaranden stred mot 14 § i budgetlagen, 66 g § i budgetförordningen och 5 § i lagen om rätt att överlåta statlig fastighetsförmögenhet.

Utifrån antalet anmärkningar och antalet bokföringsenheter som fått en anmärkning var budgetefterlevnaden 2018 bättre än under tidigare år. Den positiva utvecklingen beror sannolikt på två faktorer. Den ena är ökad flexibilitet i budgeten, vilket innebär bland annat att budgetmotiveringarna är mer allmänt formulerade och tillåter mer flexibel användning av anslaget. Den andra möjliga förklaringen är bättre centraliserade kontroller och anvisningar via datasystemet Kieku.

Syftet med intern kontroll är att utveckla verksamheten och processerna

Det gemensamma målet för redovisningsrevisionerna och revisionsobjekten är att utveckla processerna så att verksamheten är förenlig med bestämmelserna. Redovisningsrevision och interna kontrollåtgärder används för att omedelbart rätta till problem i verksamhetsprocesser och förfaranden.

Med intern kontroll avses de förfaranden och organisatoriska lösningar i styr- och verksamhetsprocesserna varmed ämbetsverket kan säkerställa att dess verksamhet och ekonomi är lagenliga, att budgeten iakttas och att medlen är tryggade.

Brister i intern kontroll har inte alltid en direkt koppling till statsfinanserna. Statens verksamhetsprocesser har en omfattning om miljarder euro varje år. Därför bör risken för felaktigheter och missbruk av dem kontrolleras genom tillräcklig intern kontroll.

År 2018 uppdagades vid intern kontroll inom tio bokföringsenheter, dvs. var sjätte bokföringsenhet, sådana enstaka brister som var så väsentliga att de krävde åtgärder. Antalet bokföringsenheter som gavs en anmärkning minskade jämfört med tidigare år. Anmärkningar gällande intern kontroll kan gälla antingen bokföringsenhetens egna åtgärder eller åtgärder vid ett servicecenter som sköter enhetens centraliserade ekonomiförvaltning.

Betydande brister i implementeringen av och processerna i upphandlingssystemet Handi

Statens servicecenter för ekonomi- och personalförvaltning började under 2018 implementera det nya upphandlingssystemet Handi som en del av programmet för digitaliserad upphandling. I Handi kan man enkelt lägga elektroniska beställningar och hantera fakturor med automatiserade processer. Handi ska ersätta de nuvarande systemen för orderhantering (Tilha) och för hantering och arkivering av fakturor (Rondo). Servicecentret för ekonomi- och personalförvaltning levererar centraliserade tjänster till statens bokföringsenheter.

Vid revisionen uppdagades betydande brister i ordnandet av den interna kontrollen av Handi samt i författningsenligheten i de procedurer som tagits i bruk. Till följd av bristerna har det gjorts utbetalningar som avvikit från de godkända utgiftsbesluten och utgifter har upptagits fel i bokföringen.

För att processen för hantering av upphandling och utgifter inom statsförvaltningen ska vara effektiv är det viktigt att servicecentrets kunder kan lita på Handi-systemet. Det kan inte anses vara korrekt att systemet implementeras som halvfärdigt och utan tillräckligt ingående tester, och att tester därmed skjuts upp från implementeringsprojektet till att servicen redan levereras. Då tar man en risk att det sker fel vid utbetalning, kontering eller arkivering av utgifter, att processerna saknar sådana handläggningsmoment som de enligt bestämmelserna ska ha, eller att de arkiverade verifikaten saknar sådana uppgifter som de enligt bestämmelserna ska innehålla. Ordnandet av den interna kontrollen för Handi har ytterligare försvårats av att riskerna inte hade identifierats korrekt under implementeringsprojektet.

Intern kontroll och riskhantering ingår i ledarskapet. Vid reformer av t.ex. ekonomi- och personaladministrationen har detta ofta fått för lite och splittrad uppmärksamhet. Hur den interna kontrollen och riskhanteringen fungerar och hur effektiva de är avgörs då processer, funktioner och datasystem utvecklas. Därför bör intern kontroll och riskhantering alltid integreras i verksamhetsplanering, reformarbete och utveckling av lagstiftningen.

Uppgiftsfördelningen i Business Finland förutsätter tolkning av grundlagen

Enligt 124 § i grundlagen kan offentliga förvaltningsuppgifter anförtros andra än myndigheter endast genom lag eller med stöd av lag, om det behövs för en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna och det inte äventyrar de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning. Uppgifter som innebär betydande utövning av offentlig makt får dock ges endast myndigheter.

Innovationsfinansieringsverket Tekes och Finpro Oy blev Innovationsfinansieringsverket Business Finland respektive Business Finland Ab genom lagen om Innovationsfinansieringsverket Business Finland och aktiebolaget Business Finland (1146/2017). Finansieringsverket förvaltar aktiebolaget, som är helt statsägt, och handhar ägarstyrningen i bolaget.

Genom bestämmelser i ovan nämnda lag kan bolaget fatta sådana i statsunderstödslagen avsedda beslut om att bevilja, ändra eller betala ut statsunderstöd vars värde inte överskrider 100 000 euro. I övrigt finns det i lagen inga bestämmelser om offentliga förvaltningsuppgifter som kan skötas av bolaget.

Business Finland Ab har givits eller kommer att ges omfattande offentliga förvaltningsuppgifter. Business Finland har antagit en snäv tolkning av offentliga förvaltningsuppgifter, snarast i betydelsen av beslutsfattande.

Till bolaget har överförts sådana uppgifter som inte är endast tekniska till sin natur eller gäller myndighetsverksamhet, det vill säga assisterande uppgifter vid finansieringsbeslut. I dessa uppgifter ingår betydande självständig prövningsrätt, även om de utförs under statsbidragsmyndighetens styrning och det slutliga beslutet hör till myndighetens behörighet.

Eftersom de uppgifter som ska överföras till bolaget inte har definierats och specificerats tillräckligt noggrant i lagstiftningen har offentliga förvaltningsuppgifter överförts till bolaget genom både lag och serviceavtal. På basis av revisionen anser Business Finland sig ha behörighet att ordna och organisera arbetsfördelningen mellan finansieringsverket och aktiebolaget enligt eget gottfinnande.

Business Finland fungerar som bollplank och rådgivare för kunder redan innan kunderna lämnar in en ansökan om stöd. Det innebär att bolaget väljer ut kunder redan innan dessa ansöker om statsunderstöd. Om sådana uppgifter sköts endast inom bolaget och de enligt Business Finlands tolkning inte är offentliga förvaltningsuppgifter, kommer dessa förfaranden att stå utanför förvaltningsrättslig reglering.

Tilläggsinformation

Kapitlet bygger på följande revisioner som är länkade till vtv.fi (länken öppnas i ett nytt fönster):

Stöd till icke-vinstdrivande sammanslutningar och vissa särskilda förfaranden (11/2019)
Redovisningsrevisioner inom statsförvaltningen 2018

Offentliga cleantech-upphandlingar kan påskyndas genom en gemensam strategi och riskhantering för förvaltningen

Staten och kommunerna kan samtidigt både stärka den ekonomiska verksamheten och förbättra miljöns tillstånd genom att föredra cleantech i upphandlingen. Juha Sipiläs regering hade som mål att främja offentliga cleantech-upphandlingar och att på så vis göra Finland till en föregångare inom cleantech, bioekonomi och cirkulär ekonomi. Regeringens mål uppnåddes dock inte. Främjandet av cleantech-upphandlingar skulle på så vis kräva samarbete, engagemang i en gemensam upphandlingsstrategi och en ökning av den strategiska kompetensen inom den offentliga förvaltningen.

I Finland används 35 miljarder euro per år för offentliga upphandlingar, dvs. cirka 17 procent av bruttonationalprodukten. Två tredjedelar av upphandlingarna görs av kommunerna och samkommunerna.

Hållbarhetsmålen för miljön och ekonomin kan främjas genom offentlig upphandling, om målen beaktas vid upphandlingsbeslut. En möjlighet skulle kunna vara att vid upphandling föredra cleantech, dvs. miljövänliga lösningar som försöker lösa och förebygga miljöproblem. Samtidigt skapas möjligheter att förbättra den finländska industrins konkurrenskraft och att skapa ny affärsverksamhet. Produkter, tjänster och system som har tagits fram med cleantech främjar energi- och materialeffektivitet och ett hållbart nyttjande av naturresurser, och minskar negativa miljökonsekvenser.

Offentliga upphandlingar kan erbjuda finländska, exportorienterade cleantech-företag en språngbräda till internationella marknader. En stor del av de finländska cleantech-företagens omsättning kommer från export. Vid cleantech-företagsverksamhet är utmaningen ofta att lösa hur en innovation ändras till en lönsam affärsverksamhet. Genom offentlig upphandling kan nya produkter och lösningar få fotfäste på den inhemska marknaden och högst viktiga referenser. Företags möjligheter att komma in på exportmarknaden förbättras genom att påvisa att nya produkter och lösningar fungerar på den inhemska marknaden.

Regeringen hade som mål att fördela 1,75 miljarder euro för cleantech-upphandlingar

I regeringsprogrammet hade statsminister Juha Sipiläs regering som mål att Finland skulle bli föregångare inom bioekonomi, cirkulär ekonomi och cleantech. I regeringsprogrammet fördelades över 300 miljoner euro för bioekonomi och cleantech-lösningar 2016–2018.

Avsikten var att främja målet i regeringsprogrammet för Sipiläs regering genom att med offentlig upphandling skapa en marknad för cleantech-lösningar. I regeringsprogrammet skrev regeringen in att fem procent, dvs. 1,75 miljarder euro, av den offentliga upphandlingen skulle fördelas för innovativa lösningar, som även inbegriper de flesta cleantech-upphandlingar.

Statens upphandlingsenheter har förutsätts främja cleantech-upphandling redan innan regeringsprogrammet för Sipiläs regering hade utarbetats. År 2013 gav statsrådet ett principbeslut om att energi- och miljöaspekter och nya referensobjekt ska beaktas vid planeringen av alla offentliga upphandlingar. Principbeslutet är bindande för statens upphandlingsenheter och en rekommendation för de övriga upphandlingsenheterna. Trots detta har statsförvaltningen lyckats genomföra beslutet enbart till viss del. Kommunernas verksamhet har styrts av principbeslutet i relativt liten grad. Kommunerna står för två tredjedelar av de offentliga upphandlingarna.

De mål som Sipiläs regering har fastställt för cleantech i regeringsprogrammet har än så länge inte uppnåtts. Finland har inte blivit föregångare inom bioekonomi, cirkulär ekonomi eller cleantech. Dessutom har inga nämnvärda exportfrämjande referenser eller pilotmarknader skapats kring innovativa cleantech-upphandlingar. Någon större efterfrågan har inte heller lyckats bli skapad på marknaden.

Förvaltningen behöver gemensamma mål och en nationell upphandlingsstrategi för att kunna främja cleantech-upphandling

Det är krävande för förvaltningen i Finland att främja cleantech-upphandling, eftersom förvaltningen är indelad i statssektorn och kommunsektorn. Största delen av upphandlingarna görs av kommunerna med självstyre, och statsrådets principbeslut är inte bindande för kommunerna. För statsförvaltningen är de däremot bindande. Utmaningar uppstår när ansvaret för utveckling av miljövänliga upphandlingar är fördelat på olika ministerier, och dessa samarbetar inte alltid i tillräcklig omfattning.

Det är svårt att införa gemensamma nationella mål i kommunerna, trots att staten och kommunerna samarbetar i olika frågor. När det gäller att främja miljöpolitiska mål möter den finska förvaltningen liknande utmaningar som inom utveckling av upphandlingsverksamheten. Därför behövs det ett starkt sektorsövergripande samarbete i såväl statsförvaltningen som mellan staten och kommunerna. Vi bör även stärka den offentliga förvaltningens engagemang i gemensamma mål och arbetssätt.

Statens olika aktörer och kommunerna skulle kunna bindas till gemensamma mål med hjälp av en nationell upphandlingsstrategi och långsiktiga konkreta miljömål som följs upp systematiskt.

Sverige har lyckats engagera förvaltningen i gemensamma miljömål

I Finland bör vi stärka den offentliga förvaltningens engagemang i gemensamma mål och arbetssätt. Sverige skulle kunna tjäna som modell – landet införde ett miljömålssystem redan på 1990-talet. Systemet bygger på konkreta, långsiktiga miljömål, en högt utvecklad måluppföljning och ett starkt sektorsövergripande samarbete. Både statsförvaltningen och kommunerna är mycket engagerade i miljömålen.

I Sverige är ansvaret för uppföljning av miljömålen fördelat på olika myndigheter. Måluppfyllelsen bedöms också regelbundet. Naturvårdsverket i Sverige har till uppgift att samordna hela uppföljningsverksamheten. Dessutom finns det ett särskilt miljömålsråd som årligen föreslår åtgärder genom vilka miljömålen kan uppnås.

År 2016 infördes dessutom en nationell upphandlingsstrategi med sju politikmål för upphandlingsverksamheten. Ett delmål är att främja miljövänliga upphandlingar som stöder bioekonomin, den cirkulära ekonomin och uppfyllelsen av miljömålen. För genomförandet av strategin ansvarar upphandlingsmyndigheten, som inrättades särskilt för det uppdraget.

År 2018 inledde KEINO verksamhet i Finland. KEINO är ett nätverksliknande kompetenscentrum för hållbara och innovativa offentliga upphandlingar. KEINO skulle kunna vara en aktör genom vilken upphandlingsverksamheten i Finland kan utvecklas systematiskt. Genom ett miljömålssystem skulle vi även kunna uppfylla de hållbarhetsmål (Agenda 2030) som Finland har bundit sig till.

Upphandlingsorganisationernas strategiska kompetens bör också stärkas

Vid sidan av de allmänna nationella målen och strategierna gäller även att förbättra den strategiska kompetensen för organisationer som gör upphandlingar. Viktiga verktyg är en avancerad innovationsvänlig upphandlingsstrategi och tillräcklig kompetens för att genomföra strategin.

Upphandlingsstrategin synliggör upphandlingsenhetens mål och metoderna för att nå dem. Strategin ger en helhetssyn som organisationens enskilda upphandlingar bygger på. Dessutom ger upphandlingsstrategin uttryck för att de valda handlingsalternativen har ledningens stöd. Detta backar upp ett kontrollerat risktagande.

Upphandlingsorganisationen ska även ha kompetens för att genomföra strategin. Upphandlingsstrategin och kompetensutvecklingen går hand i hand. När upphandlingskompetensen blir bättre, kan vanliga upphandlingar genomföras smidigt och allt mer kompetensresurser kan fördelas för strategiskt viktiga cleantech-upphandlingar. När upphandlingarna identifieras som strategiskt viktiga, blir det också lättare att reservera tillräcklig kompetens för att genomföra dem, eftersom resurser oftast fördelas för betydande frågor.

Riskhanteringen i cleantech-upphandlingar bör utvecklas

För att målen för upphandlingar ska kunna uppnås, ska upphandlingsorganisationerna även kunna bära och hantera risker för att misslyckas i nya cleantech-upphandlingar. Relevanta upphandlingsrisker beror på bristfällig upphandlingskompetens och en bristfällig eller fel bedömning av fördelar och kostnader för upphandling. En risk realiseras när en upphandling till exempel inte motsvarar det önskade vad gäller kvaliteten.

Därför bör olika riskhanteringsmodeller höra till verktygen i upphandlingsorganisationens strategi. Det finns olika metoder för att hantera risker: utveckla organisationskulturen och ledningsmodellerna, engagera kunder och andra intressenter i upphandling, bedöma lönsamheten i upphandling och väcka anbudsgivarnas intresse för upphandling.

Upphandlingskontraktet skapar en ram för parternas samarbete och riskhanteringen. Olika interaktiva modeller för planering av upphandlingar, upphandlingsförfarande och upphandlingskontrakt skapar möjligheter att ta fram innovativa lösningar. Samtidigt bidrar interaktion till att hantera upphandlingsrisker. Allmän utveckling av upphandlingen hör till Finansministeriets uppgifter. Utveckling av riskhanteringen ligger också på varje upphandlingsenhets eget ansvar.

Det är bra att satsa på offentliga cleantech-upphandlingar. Med medel som används för sådana upphandlingar är det möjligt att stärka teknikföretagens ställning på internationella marknader. Genom upphandling är det dessutom möjligt att aktivt lösa och förebygga miljöproblem. Därför bör den offentliga sektorn skapa efterfrågan genom sina upphandlingar.

Tilläggsinformation

Kapitlet bygger på följande granskningar:Staten som främjare av cleantech-upphandlingar – genomförande av cleantech-upphandlingar (2/2019)
Staten som främjare av cleantech-upphandlingar – utveckling av den offentliga förvaltningens cleantech-upphandlingar (3/2019)
Bioekonomi som regeringens spetsprojekt – Finansieringen för spetsprojekten som helhet (13/2019)

En noggrann beredning främjar digitaliseringen av förvaltningens tjänster bäst

Genom digitalisering kan förvaltningens tjänster bli oberoende av tid och plats. På så vis är det möjligt att effektivisera verksamheten och spara kundernas och myndigheternas tid och kostnader. Det är dock inte lätt att lyckas, utan det krävs också djupgående kännedom om den verksamhet som ska omorganiseras och om de verktyg som finns tillgängliga. En lyckad digitalisering utgår dock från en uppdaterad lagstiftning och från att det handlingsutrymme som lagstiftningen erbjuder utnyttjas vid omorganiseringen på ett effektivt sätt.

Staten tillhandahåller digitala tjänster som är nödvändiga för samhället, bland annat ett befolkningsregistersystem och polisens tillståndstjänster. Flera ärenden sköts nu på Internet och inte per brev eller personligen vid olika ämbetsverk som tidigare. Under de senaste tio åren har staten använt minst 50 miljoner euro per år i särskild finansiering för digitalisering av tjänster. Dessutom har statens ämbetsverk och inrättningar de senaste åren använt 800–900 miljoner euro per år för informationsförvaltningen. Inbegripet olika utvecklingsprojekt och licenser beräknas statens årliga ICT-utgifter uppgå till 1,5–2 miljarder euro.

Digitalisering av tjänster är ett mål för alla myndigheter

Finland har av hävd hört till toppen inom digitalisering av tjänster och utnyttjande av ICT – både i Europa och hela världen. De senaste åren har Finland dock placerat sig mer eller mindre bra i jämförelserna. Variationerna i Finlands placering betonar hur fort utvecklingen sker. En misslyckad reform kan ha multiplikatoreffekter många år framåt. Ett exempel är det misslyckade införandet av identitetskort i början av millenniet. Det ledde till att stark autentisering i e-tjänster i praktiken har krävt utnyttjande av Tupas-identifieringen, som tagits fram av bankerna, och tidsbestämda avtalsarrangemang med bankerna.

På hög nivå inom förvaltningen begrips möjligheterna med digitaliseringen relativt bra, och det råder ett brett samförstånd om främjande av digitalisering. Däremot finns det brister i uppställandet av konkreta mål och schemaläggningen av åtgärder. Dessutom verkar den offentliga förvaltningen relativt trögt tillägna sig kundorienterade verksamhetssätt som digitaliseringen kräver, och e-tjänster innebär inte alltid en smidigare ärendehantering för kunder. En del tjänster har också digitaliserats hos en myndighet åt gången. I så fall kan det hända att användaren inte längre kan skapa sig en ordentlig helhetsbild av staten och hela den offentliga förvaltningen.Vid digitalisering av tjänster krävs det även en investeringssynvinkel. Besparingar som digitaliseringen medför kan uppnås först på lång sikt. I och med digitaliseringen kan personalstyrkan minska, medan de totala utgifterna kan förbli oförändrade eftersom andelen högutbildad personal ökar. Å andra sidan bör granskningen av investeringar ta hänsyn till att eventuella besparingar snarare gynnar kunden, inte myndigheten.

När förvaltningens tjänster digitaliseras, är det viktigt att både informationssystemen och myndighetsverksamheten utvecklas på ett övergripande sätt. Digitalisering bör ses som en möjlighet att utveckla verksamheten och utforma myndighetens serviceprocess så att den bättre gynnar kunder. Annars kan digitalisering endast innebära digitalisering av gamla processer, till exempel ersättning av pappersblanketter med e-blanketter. Framgångsrika exempel på nytt tänkande gällande hela processen finns bland annat inom Skatteförvaltningen vars tidigare skatteförslag var en omvälvande reform. Å andra sidan har det blivit svårt att i större omfattning effektivisera skatteuppbörden till följd av många varierande bestämmelser om beskattning och en kontinuerlig ändring av bestämmelserna. Gällande bestämmelser stöder inte heller en effektiv automatisering av beskattningen, eftersom inkomstskattelagen till exempel lämnar rum för flera tolkningar.

Genom en noggrann beredning är det möjligt att skapa fungerande tjänster

Betydelsen av en noggrann beredning kan inte betonas i alltför stor mån när tjänster digitaliseras. En god beredning kan avslöja att hela processen eller en enskild fas i processen är onödig eller att säkerhetsskälen förhindrar digitalisering. Om beredningen inte beaktar tekniska eller ekonomiska begränsningar eller begränsningar till följd av lagstiftningen, kan digitaliseringen bli bristfällig och den medför inga önskade fördelar, såsom kostnadsbesparingar eller en enklare process.

Lagberedning och dess kvalitet utgör den hårda kärnan i beredningen. Lagstiftningen bör främja digitalisering och automatisering av tjänster. Den bör dock inte i alltför stor omfattning sätta sig in i tekniska detaljer som styr digitaliseringen. I så fall är risken att en lag till vissa delar är föråldrad redan när lagen blir färdig.

En bristfällig lagberedning är den främsta orsaken även till svårigheterna med Statens center för informations- och kommunikationsteknik Valtori, när lagen om anordnande av statens gemensamma informations- och kommunikationstekniska tjänster bereddes. I en kartläggning av lagen 2012 bedömdes endast grovt sett den sparpotential som inrättandet av Valtori skulle medföra. Vid kartläggningen utreddes inte heller de gamla tjänsternas livscykel eller ämbetsverkens övergripande arkitektur. Därför har Valtori inte uppnått alla de mål som ställdes upp på centret, bland annat system som ur kundens synvinkel är högkvalitativa, kompatibla och kostnadseffektiva. Centret har inte heller lyckats produktifiera de nya tjänsterna i en planerad omfattning, och dess tjänster lämpar sig inte för alla kunder i en målsatt utsträckning.

Vikten av en god beredning lyftes även fram vid en granskning som revisionsverket gjorde gällande digitalisering av undervisnings- och lärandemiljöer i allmänbildande utbildning. Utgångspunkterna för styrning och finansiering av digitaliseringen har förblivit obestämda, splittrade och delvis även motstridiga. Då är det i efterhand svårt att bedöma huruvida målen eller de valda metoderna är ändamålsenliga. När ett svagt underlag kombineras med oklara utgångspunkter för digitaliseringen av tjänster, är resultatet svårhanterliga, så kallade onda problem.I Finland har myndighetstjänster vid etablering av företag digitaliserats i relativt stor omfattning. Även på detta område har utvecklingen decentraliserats till flera förvaltningsområden, varför beredningen av reformerna inte har fortgått så smidigt som önskat. Vid etablering av företag tillhandahålls stöd och råd både på nätet och som personlig service. Det är dock svårt att sköta ärenden, eftersom information delas på flera olika ställen och den som funderar på att starta eget inte alltid har lätt att skapa sig en helhetsbild av vad som krävs för att bli företagare. För närvarande är webbplatsen Suomi.fi/foretag en central kanal för ärendehantering, men den omfattar ännu inte alla tjänster.Det är förståeligt att man vill inleda reformer så fort som möjligt. Det kan dock hända att en dåligt beredd reform inte slutförs även om det finns tillgång till tillräckliga resurser. Viljan att vara snabb verkar leda till att ärenden måste beredas och korrigeras om och om igen från en regeringsperiod till en annan. Ett konkret exempel på detta är centraliseringen av statens ICT-tjänster (Valtori och de tidigare servicecentren).

Tjänster digitaliseras efter kundernas behov

Den tekniska utvecklingen skapar kontinuerligt nya möjligheter att effektivisera förvaltningen och utveckla förvaltningens e-tjänster. Samtidigt blir problemen och riskerna med digitaliseringen av tjänster och utnyttjandet av ICT allt mer mångfacetterade och svåra att lösa. Kunden önskar naturligtvis att denne kan sköta sitt ärende på ett enda serviceställe, men samtidigt som organiseringen av ICT-tjänster centraliseras, koncentreras också riskerna och riskhanteringen. Ett gott dataskydd kan inte alltid kombineras med en smidig upplevelse av ärendehantering. Å andra sidan är det realistiskt att erkänna att en del myndighetstjänster, såsom vissa tjänster för företagare och arbetssökande, även framöver ska kunna erbjuda möjlighet att sköta ärenden även på ett fysiskt serviceställe eller per telefon.Digitalisering ska vara en metod för att tillhandahålla tjänster på ett mer verkningsfullt, mer ekonomiskt och mer effektivt sätt, oavsett om kunden är en medborgare, ett företag eller en annan myndighet. Huruvida ett projekt har lyckats eller inte bör därför bedömas utgående från om tillhandahållandet av tjänster har effektiviserats och om servicen till medborgare och företag har förbättrats. Kvaliteten på myndighetstjänster kan inte enbart mätas genom att be myndigheten eller slutanvändare framföra sin åsikt. En del av kvaliteten på en tjänst är även alltid ekonomisk lönsamhet, effektivitet och effekter som har mätts på ett så objektivt sätt som möjligt. Vid granskning av effektivitetskravet på en offentlig aktör bör hänsyn inte enbart tas till myndighetens kostnader utan även till andra aktörers kostnader.

Tilläggsinformation

När kapitlet skrevs utnyttjades Europeiska kommissionens rapport eGovernment Benchmark 2018: Securing eGovernment for all (Europeiska unionen, 2019). Länken öppnas i ett nytt fönster på Europeiska kommissionens webbplats.Kapitlet bygger på följande granskningar som är länkade till vtv.fi (länken öppnas i ett nytt fönster):
Skattelagstiftningens tydlighet: Ändringar av inkomstskattelagen 2006–2017 (18/2018)
Centraliserade ICT-tjänster och -anskaffningar (4/2019)
Digitaliserade myndighetsprocesser vid företagsetablering (6/2019)
Digitalisering av undervisnings- och lärandemiljöer i allmänbildande utbildning (7/2019)

Statens revisionsverks verksamhet under årsberättelseperioden

Statens revisionsverk har som mål att tillhandahålla beslutsfattare aktuell och relevant information som stöder verksamhetsutvecklingen. Enligt responsen från dem som utnyttjar informationen har revisionsverket också lyckats med målet. Framöver syftar revisionsverket till att ytterligare förbättra effekterna av revisionsarbetet genom att utöka sin helhetssyn på tillståndet och de framtida utvecklingsbehoven inom förvaltningen. För att revisionsverket ska kunna uppnå detta mål ändrade revisionsverket under årsberättelseperioden sin strategi och organisations- och ledningsmodell.Statens revisionsverk reviderar skötseln av statsfinanserna och efterlevnaden av statsbudgeten. Med det oberoende revisionsarbetet säkerställer revisionsverket att statens medel förvaltas på ett ändamålsenligt sätt i enlighet med lagen och budgeten. Revisionsverket utvärderar utfärdandet och efterlevnaden av de finanspolitiska reglerna och övervakar finanspolitiken och val- och partifinansieringen. Genom att granska verksamheten inom den offentliga sektorn och genom att rapportera om revisionsresultat främjar revisionsverket en ansvarsfull, öppen och etisk verksamhet inom förvaltningen.I verksamhetsplaneringen, personalutvecklingen och revisionsarbetet reagerar Statens revisionsverk på utmaningar i den föränderliga omvärlden, olika intressenters förväntningar och de risker och förändringar som har identifierats i revisionsmiljön. Revisionsverket för en kontinuerlig dialog med sina intressenter för att allt bättre genom revisionsinformation kunna stödja utvecklingen inom den offentliga sektorn. En god uppfattning om tillståndet i hela den offentliga sektorn är en absolut förutsättning för en trovärdig och effektfull revisionsverksamhet.

Nya granskningar som omfattar flera revisionsslag tillhandahåller beslutsfattare övergripande information

Genom granskningar skapar Statens revisionsverk ett tillförlitligt faktaunderlag om aktuella sakhelheter. Under rapportperioden mellan september 2018 och augusti 2019 utförde revisionsverket sammanlagt 86 granskningar: 67 redovisningsrevisioner, 13 effektivitetsrevisioner, tre utredningar, en laglighets­granskning, en granskning av finanspolitiken och en granskning av partifinansieringen. Dessutom övervakade revisionsverket finanspolitiken och valfinansieringen och publicerade lagstadgade rapporter om övervakningen.Våren 2019 inledde revisionsverket de första granskningarna som omfattade flera olika revisionsslag. Resultaten av dessa granskningar offentliggörs under 2020. Granskningar som omfattar flera revisionsslag ger beslutsfattare ett heltäckande informationspaket. I granskningarna är det möjligt att flexibelt kombinera perspektiv som tillämpas inom laglighetsgranskning, effektivitetsrevision och granskning av finanspolitiken. Inledandet av granskningar som omfattar flera revisionsslag utgår från intressenternas önskemål om att granskningarna bör kombinera information som erhålls med olika metoder och ur olika perspektiv.Revisionsverket övervakade val- och partifinansieringen. Det tog emot och publicerade redovisningar av finansiering och kostnader från partier, de som blivit valda och andra redovisningsskyldiga. Revisionsverket säkerställde att alla redovisningsskyldiga lämnade revisionsverket lagstadgade redovisningar och dokument om riksdagsvalet och europarlamentsvalet våren 2019.Revisionsverket utvärderade riskerna vid det nationella genomförandet av FN:s hållbarhetsmål. Revisionsverket reagerade på riskerna genom att granska de uppgifter om hållbar utveckling som regeringen hade lämnat i sin årsberättelse samt hur det nationella genomförandet av hållbarhetsmålen hade organiserats och huruvida den nationella förvaltningsmodellen är fungerande.Revisionsverket leder genom att vara ett exempel. Därför säkerställer revisionsverket en tillförlitlig egen verksamhet och arbetets kvalitet genom att kontinuerligt utvärdera och utveckla sin verksamhet. Under det gångna året genomförde revisionsverket en omfattande självutvärdering av sin verksamhet. Dessutom beslutade revisionsverket att ordna en extern referensutvärdering av övervakningen och granskningen av finanspolitiken under 2020.

Revisionsinformationen blev mer aktuell och relevant

Revisionsverket har som mål att tillhandahålla beslutsfattare aktuell och relevant information som stöder verksamhetsutvecklingen. Aktuell och relevant information är en utmaning särskilt vid revisionsplaneringen och rapporteringen. Enligt responsen från olika ämbetsverk och ministerier har revisionsverket kunnat tillhandahålla mer relevant information. Utifrån responsen tillhandahåller revisionsverket aktörer inom statsförvaltningen och beslutsfattare viktig information för verksamhetsutvecklingen.Det är viktigt att identifiera de mest betydande fenomenen i samhället för att det ska vara möjligt att säkerställa en rättidig planering av revisionsarbetet och tillräcklig kompetens. För europeiska revisionsorgan genomförde revisionsverket en enkät om framtidsfenomen som påverkar revisionsorganens verksamhet. De viktigaste fenomenen var förändringar, reformer och digitalisering inom den offentliga förvaltningen. Vid val av revisionsteman beaktas inte enbart olika fenomen och perspektiv utan även det faktum att de är förenliga med identifierade risker, är statsfinansiellt betydande och hänför sig till planeringsperiodens fokusområden.Revisionsverkets totalsyn ska bygga på ett noggrant övervägande av olika perspektiv. Därför är det viktigt att samråda med så många parter som möjligt för att nya perspektiv ska kunna beaktas. Vid sidan av granskningarna medverkar revisionsverkets personal i flera viktiga arbetsgrupper och nätverk. Det finns många påverkanskanaler som säkerställer att information som har erhållits från olika nätverk är relevant och aktuell. Genom ett aktivt nätverks- och intressentarbete skaffar revisionsverket också information med tanke på svaga signaler och fenomen.

Revisionsverket förbättrade effekterna av revisionsinformationen genom att utveckla kommunikationen och visualiseringsmetoderna. Revisionsinformation görs tillgänglig för intressenter och medier via flera olika kanaler, såsom videor och blogginlägg. Dessutom delas information aktivt i sociala medier. I tjänsten vtv.fi byggs en databas över skötseln av statsfinanserna och god förvaltning.

Kunderna värdesätter revisionsverkets utvecklande synvinkel

Statens revisionsverk hjälper de granskade organisationerna att identifiera utvecklingsområden och lära sig av tidigare avgöranden. Vid granskningarna ger revisionsverket rekommendationer för hur förvaltningen bör vidareutveckla verksamheten. Revisionsverket utarbetar rekommendationerna utan att riskera sitt oberoende, så att beslutsfattare med hjälp av revisionsverksamheten kan hitta lösningar för att utveckla sin verksamhet. Utifrån den respons som revisionsverket har samlat in systematiskt ansåg revisionsobjekten att de hade haft nytta av revisionsarbetet. Revisionsobjekten önskar kontinuerligt att revisionsverket sparrar dem och ger stöd i vardagen. Dessutom övervakar revisionsverket genom så kallade efterrevisioner om förvaltningen har verkställt revisionsverkets rekommendationer. En efterrevision genomförs i genomsnitt två år efter att en granskning har blivit färdig. Utifrån observationerna vid efterrevisionen är det möjligt att konstatera att revisionsverkets ställningstaganden beaktas vid verksamhetsutvecklingen och att revisionsobjektet syftar till att verkställa rekommendationerna väl. Utifrån uppföljningsrapporterna har cirka 87 procent av revisionsverkets rekommendationer genomförts helt eller delvis under rapportperioden (september 2018–augusti 2019). Av de anmärkningar och rekommendationer som getts vid redovisningsrevisionerna har 80 procent genomförts.Revisorernas etiska verksamhet är en förutsättning för förtroende. För att betona vikten av en etisk verksamhet inom den offentliga förvaltningen utvecklade och genomförde Statens revisionsverk i samarbete med Haus kehittämiskeskus Oy en gemensam utbildning i etik för statsförvaltningen. Genom utbildningen kan tjänstemän inom statsförvaltningen öka sin kunskap och förståelse av allmän tjänstemannaetik.

Större effekt som framtidsbyggare med hjälp av helhetssyn

Det är svårt att nå effekterna av revisionsarbetet utan en bred helhetssyn på tillståndet och utvecklingsbehoven inom den offentliga förvaltningen. En påverkanskanal är sakkunnigutlåtanden och utfrågningar. Under rapportperioden utnyttjade riksdagen syner från revisionsverkets experter så att revisionsverket gav 12 utlåtanden och sakkunnigutfrågningar ordnades 14 gånger.

Genom granskningen Riskhantering inom statsförvaltningen och verksamhetens kontinuitet (20/2018) nådde revisionsverket flera olika förvaltningsnivåer och påverkade förbättringen av riskhanteringen inom statsförvaltningen som en helhet. Revisionsverket rekommenderade att statsförvaltningen skulle inleda en utredning av behovet av riskhantering på förvaltningsområdes- eller statsrådsnivå. Utredningen skulle även omfatta en kartläggning av hur statsförvaltningen ska hantera riskerna och kontinuiteten i myndighetsverksamheterna på ett ändamålsenligt sätt. I sin skrivelse (RSk 43/2018 rd) krävde riksdagen att regeringen skulle börja förbättra riskhanteringen. Riksdagens ställningstagande byggde på revisionsutskottets beslutsförslag om revisionsverkets årsberättelse (B 19/2018 rd). Till följd av skrivelsen har delegationen för intern kontroll och riskhantering under ledning av finanscontrollerfunktionen inlett ett utrednings- och utvecklingsarbete.

Revisionsverkets nya strategi understryker att helhetssynen ska utökas i organisationen. Strategin blev färdig våren 2019. För att kunna genomföra strategin på ett effektivt sätt införde revisionsverket ett nytt ledningssystem och en ny organisationsmodell. Revisionsverkets personal deltog på bred front i strategiarbetet och planeringen av omorganiseringen. I strategiarbetet involverades även vissa centrala intressenter. Den nya organisationsmodellen fokuserar på personalens kompetens och kompetensutveckling samt en låghierarkisk organisation. I modellen åtskiljs chefsarbetet från projektledningen. Då är det möjligt att fördela mer resurser för kompetensutveckling, chefsarbete och främjande av arbetshälsa. Syftet med förändringen är gemensamma, effektiva processer och ett högkvalitativt revisionsarbete som påverkar samhället positivt och hållbart.

Tilläggsinformation

Mer information om Statens revisionsverks verksamhet under årsberättelseperioden. I länken nedan finns en pdf-fil med information om Statens revisionsverks publicerade revisioner från september 2018 till augusti 2019..

Publikationer om granskningar 9/2018–8/2019Redovisningsrevisionsberättelserna finns endast på finska, förutom Statens ämbetsverk på Åland och statsbokslutet. Också uppföljningsrapporter finns endast på finska.